中国地方政府投融资(9)

州政府。另外，还征收汽油消费税补贴公路的建设。近些年，由于预算的不足，已不能满足公共设施建设的需要，各级政府都设法开辟一些其他的资金 来源。主要有以下几种：

１．在正常的税收之外，开辟专项建设税费，原则是“谁受益、谁出钱”。例如，波特兰市有一个社区要修一条人行道，政府没有足够的预算经费，要求社区内的居民出一部分建设费用，征求该社区居民的意见后，政府制定了收费的方案，经议会通过之后，就由政府出面组织收费和建设。 ２．发行市政债券。对于建成后可以收费的项目，如机场、收费公路、桥梁、隧道等项目，许多地方政府采取发行债券的办法筹资。如波特兰市机场扩建的１０亿美元投资，５０％是靠发行债券解决的，另外５０％的资金是从机场降落、租赁场地、商店承包、设施使用及一些临时性的收费中筹集的。为了鼓励公众购买基础设施建设债券，政府往往规定对这些债券的收益免征所得税，使购买这类债券的实际收入高于购买其他债券的收入。

３．鼓励私人部门投资。近些年，一些原来完全由政府投资的基础设施项目开始鼓励私人部门参与投资。如波特兰市在与华盛顿州交界的哥伦比亚河上新建的５号码头，建设资金的１０％是政府筹集的，其他９０％的资金是私人企业投入的。政府为了鼓励私人企业投资，提供了一些优惠的条件，

如免交财产税、有权购置港口附近的土地、可以租赁使用港口、可以出售利率低的债券等。

４．由政府提供信用担保，鼓励私人部门参与基础设施建设。如在南加利福尼亚州有一条国道，由于过于拥挤需要扩建，建设费用需要１１亿美元，而联邦政府和州政府都拿不出这么多钱。于是由政府负责３５％的建设费用，而其他６５％由私人开发公司承包，并由开发公司发行政府提供担保的建设债券。如果公路运营之后的收益达

不到预期的收益，联邦政府负责提供贷款，并予以资助，以保证运营成本和偿还债券本息。 三、发达的市政债券融资

美国有着成熟的资本市场，其中包括良好的制度环境和专业的中介机构。对于地方政府来说，它们对基础设施投资的３０％以上来源于发行市政债券融资。

在美国，市政债券是指州和地方政府及其授权机构发行的有价证券，目的是为一般支出或特定项目融资。市政债券是美国地方基础设施融资的主要工具。根据《１９８６年税收改革法案》的规定，市政债券的税收待遇有三种情况：用于公共目的的债券，其利息收入免缴联邦所得税；用于私人项目的债券需要交联邦所得税，但可以免缴债券发行所在州的所得税和地方政府所得税；既非政府目的，又非私人目的的债券，如住宅与学生贷款，也是免税的，但发行数量受到限制，

而且利息收入被作为选择性最低税收的优先项目。目前，绝大多数市政债券是用于公共目的的免税债券。根据信用基础 的不同，市政债券又分为一般债务债券（ＧｅｎｅｒａｌＯｂｌｉｇａｔｉｏｎＢｏｎｄ）和收益债券（ＲｅｖｅｎｕｅＢｏｎｄ）两大类。一般债务债券可以由州、城市、镇和县发行，都以发行者的税收能力为基础（以一种或几种税收的收入来偿还），本金和利息定期支付，违约的情况极为罕见。某些一般债务债券不仅以征税权力做保证，而且以规费、拨款和专项收费来保证，这类债券被称为双重担保的债券。收益债券是指为了建设某一基础设施而由依法成立的代理机构、委员会或授权机构发行的债券。这些基础设施包括交通设施（收费桥、收费公路、港口、机场）、医院、大学宿舍、公用事业（供水设施、污水处理设施、供电设施、供气设施）等。债务通过这些设施有偿使用的收入来偿还。政府也可以发行收益债券，但资金只能用在能够带来收益的政府企业，政府并不以自身的信用来担保收益债券的偿还。收益债券的风险往往比一般债券的风险大，但利息率较高。 美国的市政债券市场十分发达和有效。由许多不同的机构和个人共同构成市政债券市场。先是发行人出售债券，然后是投资者购买债券，市政债券从业人员从事承销、交易、研究、售卖等工作，评级机构就债券的表现提供咨询，债券保险公司承保其中一部分债券。１９７５年以后，国会组建了市政

债券条例制定委员会（ＭＳＲＢ），由它提出有关市政债券市场的监管提案，经过证券交易委员会批准，由全国证券交易商协会中监管市政债券交易商的部门以及自营银行的有关监管机构负责实施和控制。据美国债券市场协会的资料，截至１９９９年１２月，美国债券市场的存量总共约为１２．８万亿美元，其中市政债券的存量约占到总量的１３％，即１．７万亿美元左右。这里面免税市政债券的存量约为１．４万亿美元。２０世纪７０年代以来，由于政府活动很大程度上转向依靠服务收费，所以收益债券占发行总量的比重超过一般债务债券，由１９７４年的４４％增加到１９９３年的６９％。大约一半以上的市政债券是办了保险的。保险使债券的安全性得到了提高。市政债券给为数众多的城市基础设施建设项目筹集到了大量的资金。一方面，项目的范围十分广阔，从供水系统建设到消防车购置、从学校建筑到电力系统建设、从公路到办公楼等，为美国城市基础设施的发展和完善做出了巨大的贡献；另一方面，这些债券同 样满足了数百万投资者的需求，这些投资者需要这种收入固定的高品质投资工具。这种投资工具可使他们的投资所得免缴联邦所得税，

在很多情况下甚至还可以免缴州和地方所得税，因此投资市政债券是他们获得高收益的有效手段。 四、私人部门广泛参与城市基础设施建设

美国在城市基础设施建设中广泛引入私人部门，在可以由市场提供服务的场所都尽可能由市场来提供。特别是经营性的公共服务，一般交给私人部门经营，政府不提供。例如美国有些城市的垃圾收集工作就是由私人部门来做的。政府的职责是制定规则规范市场，由市场来满足公众的需要。实践证明，私人部门提供此类公共服务的效率要远远高于政府直接经营。美国公共事业管理专家Ｅ．Ｓ．萨瓦斯在对纽约市公共卫生部门同纽约市及其周围地区的私营部门进行比较研究后发现：私营承包收集每吨垃圾花费约１７美元，而该市的公共部门却要花费４９美元，几乎比前者多出２倍。后来，他又研究了其他的公共服务行业，研究结果表明，公营部门提供的服务的成本费用，平均比承包商通过竞争提供服务的承包费用（包括管理合同执行的费用在内）要高出３５％～９５％。其原因在于公营部门提供服务是垄断的，缺乏竞争的。他认为：“在大多数情况下，私营企业提供服务比公营机构费用低”。

第二节 英国城市基础设施投融资概况

第二次世界大战以后，尤其是２０世纪７０年代以后，英国经济急剧衰退，政府经济管理乏力，国家财政日趋枯竭。为了维持繁荣、推动经济发展、提高管理效率和减轻财政负担，英国政府提出种种优惠条件，在城市基础设施建设领域推行私人融资投资政策，推动城市基础设施建设投融资体制改