中国地方政府投融资

第二章 中国地方政府投融资

体制的改革与创新

第一节 北京市基础设施投融资体制改革创新与措施 一、关于基础设施投融资体制改革创新

（一）１９９９年《北京市人民政府批转市计委关于深化本市基础设施投融资体制改革的若干意见》，决定进一步深化北京市基础设施投融资体制改革，探索和建立更加适应首都经济建设需要的基础设施投融资体制，并提出了深化北京基础设施投融资体制改革的具体政策

１．投资主体多元化。根据基础设施项目的性质和特点，将其分为非经营性项目和经营性项目：非经营性项目包括城区道路、城区河湖治理等；经营性项目包括供水、污水处理、垃圾处理、公共交通、轨道交通、燃气、供热等。 非经营性项目仍主要以政府为投资主体。经营性项目要逐步由以政府为单一投资主体，转向在政府政策引导下以基础设施投资公司投资为主，企业、民间投资者和外商多元投资主体共同参与投资的有序竞争。

２．融资渠道多样化。融资渠道要由政府拨款的单一渠道，向政

府拨款、政府控股参股、企业利用市场融资，以及民间投资者和外商直接投资相结合的多样化融资渠道转变。非经营性项目由政府直接投资。经营性项目由基础设施投资公司负责

投融资，可采取包括国内银行贷款、发行债券、上市募集、转让经营权、产业投资基金以及利用世界银行、亚洲开发银行和外国政府贷款等多种融资手段。同时，积极鼓励和引导民间投资者和外商投资经营性基础设施。

３．财权与事权统一化。为充分调动区、县政府投资基础设施建设的积极性，根据“两级政府、三级管理”、财权与事权相适应的原则，将目前由市政府负责的基础设施专项建设资金部分下放给区、县政府，进一步明确市政府及区、县政府在基础设施建设上的投资范围和责任，实现财权与事权相统一。

４．政府管理规范化。强化对政府投资基础设施建设项目的管理，加强监督调控，各部门明确职责，实现管理规范化、程序化。由计划部门负责项目前期规划与决策、资源总体平衡、资金综合平衡、投资政策、项目稽察等。城市基础设施各行业主管部门工作重点要逐步转向行业发展规划、法规制定和监督执行等方面。在项目选择方面，由计划部门牵头组织有关部门，根据《北京城市总体规划》和国民经济中长期发展计划，建立重大基础设施项目库，综合平衡，研究提出基础设施项目，进行资金平衡及技术方案、投资主体选择等前期策划，按规定决策程序报批，并列入年度投资计划。 ５．经营管理企业化。继续按照政企分开的原则，将行业管理职能与企业经营职能分开，建立产权清晰、权责明确、政

企分开、科学管理的现代企业制度，实现基础设施经营管理企业化。

（１）对已成立的从事基础设施建设、管理的国有独资公司，继续深化改革，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的生产经营公司。

（２）改革现行生产与供应一体化的模式，按照专业化分工和市场化、商品化的要求，逐步将水、气、热等行业中的生产企业与供应系统分开，组建各自独立的法人企业。 （３）将水、气、热、公交、地铁等行业中的设计施工企业、器材零部件生产企业等，从运营主体中分离出来，实行社会化经营。

（４）对垄断行业实行市场准入制，政府部门负责经营特许权的授予，采取招投标方式，择优选定特许经营企业。 ６．工程建设社会化。针对目前一些基础设施项目建设中，同一经营实体或同一行政事业单位在其直接管辖范围内包揽设计、施工、监理“一条龙”作业的状况，积极推行设计、施工、监理及设备材料采购的公开招标投标制，实行工程建设社会化。逐步形成建设部门制定施工定额的实物量，物价部门制定相应指导价格，社会中介机构负责概预算审查、合同审定、招投标工作的工程建设社会化监控体系。 ７．举债融资责任制化。针对目前部分基础设施建设项目缺乏还款约束机制和还款保障机制的问题，实行举债融资责任

制化。对外注重信誉，对内强化管理。对现有债务根据财权、事权的调整，相应制定还款计划；对新的举债融资，实行责、权、利的统一，按照“谁用钱，谁还债”的原则，落实还款责任制，实现自借、自用、自还。

８．价格市场化。逐步理顺经营性项目的产品和服务价格，推进基础设施产业化经营。要根据基础设施及公用事业的特殊性、社会各方面的经济承受能力和心理承受能力，制定基础设施产品和服务价格的调整计划，逐步弱化经营性基础设施及公用事业产品和服务价格的福利性，不断提高其商品化、市场化的程度，使其适应基础设施投融资体制改革的需要。续深化改革，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的生产经营公司。

（２）改革现行生产与供应一体化的模式，按照专业化分工和市场化、商品化的要求，逐步将水、气、热等行业中的生产企业与供应系统分开，组建各自独立的法人企业。 （３）将水、气、热、公交、地铁等行业中的设计施工企业、器材零部件生产企业等，从运营主体中分离出来，实行社会化经营。

（４）对垄断行业实行市场准入制，政府部门负责经营特许权的授予，采取招投标方式，择优选定特许经营企业。 ６．工程建设社会化。针对目前一些基础设施项目建设中，同一经营实体或同一行政事业单位在其直接管辖范围内包

揽设计、施工、监理“一条龙”作业的状况，积极推行设计、施工、监理及设备材料采购的公开招标投标制，实行工程建设社会化。逐步形成建设部门制定施工定额的实物量，物价部门制定相应指导价格，社会中介机构负责概预算审查、合同审定、招投标工作的工程建设社会化监控体系。 ７．举债融资责任制化。针对目前部分基础设施建设项目缺乏还款约束机制和还款保障机制的问题，实行举债融资责任制化。对外注重信誉，对内强化管理。对现有债务根据财权、事权的调整，相应制定还款计划；对新的举债融资，实行责、权、利的统一，按照“谁用钱，谁还债”的原则，落实还款责任制，实现自借、自用、自还。

８．价格市场化。逐步理顺经营性项目的产品和服务价格，推进基础设施产业化经营。要根据基础设施及公用事业的特殊性、社会各方面的经济承受能力和心理承受能力，制定基础设施产品和服务价格的调整计划，逐步弱化经营性基础设施及公用事业产品和服务价格的福利性，不断提高其商品化、市场化的程度，使其适应基础设施投融资体制改革的需要。

（二）２００３年底，为适应首都经济社会发展和北京举办２００８年奥运会的需要，加快北京市城市基础设施建设，广泛吸引社会资本投入城市建设，努力提供优质的公共产品和服务，北京市发布了《关于本市深化城市基础设施投融资