中国地方政府投融资(5)

者招商以来，各类投资者踊跃参与，展开公平竞争。一些商业投资人，如金融投资机构、工业生产企业、房地产开发企业、社会基金组织，甚至个人，特别是那些具有较大资金集聚量的大型企业集团，急于寻找新的投资方向，直接参与城市基础设施建设投资。２００１～２００２年，上海已有一些民营企业通过公开招投标，直接参与了高速公路的投资建设，并获得了一定年数的经营管理权；另有一些个人也通 过入股，直接参与了越江隧道的建设。从招商结果看，投资者涉及不同的所有制、不同的行业。投资者大致包括以下几个方面：（１）民营资本。民营资本已逐渐成为上海公共基础设施投融资项目的最主要投资者，上海高速公路七成以上是民营资本参与投资开发。

（２）施工单位。如依靠自身的资本实力和银行的长期融资支持，上海城建集团以投资者的身份参与了嘉浏高速公路等的投资，上海建工集团参与了同三国道等项目的投资。（３）大型国有投资公司。上海的国有投资公司利用自身的综合优势，以一般投资者的身份，积极参与上海公共基础设施投资者招商项目的投标。（４）上市公司。如上海隧道股份有限公司投资上海大连路隧道工程项目。（５）信托投资公司等金融机构。上海爱建信托投资有限责任公司成功地竞标投资了上海外环线黄浦江越江隧道和复兴路越江隧道。（６）原材料供应商。高速公路、轨道交通等城市公共基础设施需要

大量的钢材、水泥等原材料，于是也吸引了部分原材料供应商加入到投资者队伍，以便于获得工程项目的原材料供应合同。

（三）多元化的融资方式

１．政府出资。包括市财政拨款、土地出让收入、各类城建政策性收费。

２．向国际资本市场融资，利用外资。１９８９年，上海成功地利用国际资本建设地铁一号线。之后，利用外资步伐大大加快，如通过世界银行和亚洲开发银行融资，解决了杨浦大桥、河流污水治理工程、内环线高架等重大工程的建设用款。

３．发行城市建设债券。如充分利用中央给上海的浦东开发的政策，发行浦东建设债券，以及发行市政建设债券、煤气建设债券等，为加快浦东、浦西重大市政联动项目建设，提高城市居民煤气化普及率，以及高架道路建设，发挥了重要作用。

４．市政设施部门专营权有期限出让。通过“三桥一隧”，延安路高架（东、西段），沪嘉、沪宁高速公路部分专营权出让等途径，筹措了大量城建资金。

５．组建上市股份公司。如组建凌桥股份有限公司、原水股份有限公司，筹措自来水的建设资金等。

６．吸引大企业投资市政设施建设。如上海实业等六大投资

（金融）集团公司，开始承担部分基础设施项目建设。 ７．融通社会基金。如借用市社会保障基金。

８．向国内金融机构短期贷款。平均每月向工商、建设、交通等银行短期融资达１０亿元以上。

９．基础设施信托。２００２年７月１８日，中国人民银行发布的《信托投资公司资金信托管理暂行办法》开始正式施行，当天上海爱建信托投资有限责任公司推出了“上海外环线隧道项目资金信托计划”，面向个人与企事业单位募集总量５．５亿元的资金，投向上海外环隧道项目建设。到７月２３日，全部募集工作顺利完成。其中机构投资者认购９０００万元，其余为个人投资者认购。等项目建成后，每年的运营收入扣除成本、财务费用等，加上政府补贴合计利润分 配给投资者，估计收益率在５％左右。爱建信托投资有限责任公司此举不仅是信托公司业务的新拓展，也是上海城市基础建设投融资的又一次创新。

（四）上海银行界基础设施贷款的创新

根据城市基础设施项目的特点，上海的银行对城市基础设施项目的贷款突破了传统的工商信贷的操作惯例，基本上采用了国际上“有限追索项目融资”方式。

１．贷款期限延长。以前银行中长期项目贷款，期限大部分在３～５年，上海基础设施项目贷款期限最长可达１５～２０年，基本满足了项目公司自身现金流量的匹配需要。

２．贷款金额增大。上海城市基础设施建设单个项目的银行贷款金额较大，大部分在１０亿～２０亿元人民币。 ３．担保方式创新。一般采用项目公司自身资产和现金流量作抵押，各投资方以其出资额为限承担有限责任的方式。 三、上海各行业投融资体制的改革创新

（一）上海高速公路投资体制：首创社会投资者招商模式 上海针对高速公路的现金流量稳定和投资回收期适中的特点，首创了投资者招商的模式，即按照ＢＯＴ项目融资的操作惯例，向全社会进行投资者招商。从２０００年初，推出第一条高速公路项目———嘉浏公路项目投资者招商以来，到２００２年９月为止，“十五”期间拟建高速公路项目的投资招商工作已经基本完成。上海高速公路投资者招商模式如下：政府就某一高速公路项目按照“建设、营运、转让”，即ＢＯＴ模式进行社会投资者招标；政府授予投资者（项目 公司）高速公路收费经营特许权（期限一般为２５年）以及其他支持措施；投资者中标以后，负责出资组建项目公司，项目公司的资本金一般在３０％左右，其他资金由投资者和项目公司自行向银行贷款；投资者（项目公司）负责项目的建设和营运，主要靠收费来偿还银行长期贷款和收回投资；特许经营权结束以后，高速公路无偿转让给政府，投资者自行承担项目投资的风险。

政府采取了以下便利投资者的措施：（１）合理切割项目，

减小规模，分段招商，便于社会投资者有能力参与。（２）财税政策上给予优惠，用地政策上给以支持。（３）建立统一收费结算体系，降低运营成本。（４）工程管理实行“代建制”，保证工程质量。在国内首次引入了与国际接轨的新型项目管理体制———代建制，由政府认可的各类专业化、社会化的工程项目管理公司代为组织各项工程的建设。 （二）上海轨道交通投融资体制：首创投资、建设、运营、监管“四分开”模式

根据新一轮城市规划，上海要加大轨道交通建设的速度，规划总长度约为５７０公里，每年约需投入资金１００亿元，而完成总体规划则需要投入资金３０００多亿元。如此巨大的投入，如果采取政府一方投入建设的办法，显然是一个巨大的财力负担。为了保证轨道交通项目的顺利建设，上海对轨道交通建设体制实施重大改革，实行投资、建设、运营、监管“四分开”，引入市场竞争机制，降低建设成本，加强综合开发，提高投资效益，加快上海轨道交通的建设。 １．在投资体制方面组建专业投资公司负责投融资。２０００年４月，由上海久事公司和上海城投公司联合组建轨道交通投资公司———上海申通公司，并按照现代企业制度的要求，建立轨道交通的商业化运作机制。上海申通公司在新的投融资体制中，采取了与以往地铁建设不同的投融资模式。其最大的特点在于：不是由申通公司为所有轨道交通项目进