中国地方政府投融资(7)

２００３年５月１６日深圳市出台了《２００３年投融资体制改革计划》，市政府将在培育投融资主体、创新融资工具、完善投融资政策法规体系等方面推出２１项改革措施，为深圳市未来重大基础设施建设的快速发展多渠道筹措资金，从而打破了基础设施建设“一靠财政，二靠银行”的传统模式。深圳市投融资体制改革的重点之一是培育重大基础设施投融资主体。为实现“可持续”融资，改革计划

第一步将组建城市基础设施投资公司，按照“政府主导、市场运作、社会参与”的原则，通过引入民间、外来投资，利用资本市场借壳上市、发行企业债券等多种方式，为深圳市高新技术产业带、轨道交通二期、机场第二跑道等大型公益性基础设施专案多渠道筹集资金。改革计划还包括：利用世界银行贷款综合整治深圳市河流水环境；利用ＢＯＴ、ＴＯＴ融资方式吸引社会资本，探索创新深圳市已建和拟建污处理厂融资、运营方式；利用外国政府贷款建设垃圾处理厂专案；利用现有教育资源，积极引入社会各类资本，采取合办、 联办、承办和自办等灵活多样的办学模式，组建深圳实验等教育集团；规划建设一批国际学校和台商子弟学校，改善投资环境；利用招标等方式吸引社会资金投资医疗废物污染防治专案；以社会资金为主、政府资金适当补助的方式购置大型医疗设备；通过国际招标招募吸引外资进入深圳市燃气、水务、公交和食品等基础设施和公用事业领域；在文化产业

方面，通过专案试点，利用社会公开招投标方式确定中国（深圳）国际文化产业博览交易会的营运主体，拓宽融资渠道等。 三、建立特许经营制度

２００３年５月１日，《深圳市公用事业特许经营办法》（以下简称《办法》）开始施行。《办法》作为深圳市特许经营事业的最高法律依据，就市场准入与退出、公用事业价格及监管等共性问题做原则性规定，对诸如燃气、公交、供水、污水处理等行业特许经营中需要事先规范的一些个性问题，制定系列“附件”作为《办法》的组成部分。如果“附件”仍无法涵盖一些事项，例如每一条公交线路经营权中的特殊问题，可通过市政府相应主管部门的文件予以规范。 原则性与灵活性的结合，是《办法》的最大特点；既要促进公用事业竞争，又要维护公众利益。《办法》强调：公用事业特许经营应优先保证公众利益不受损害；特许经营者应确保提供持续、安全、优质、高效、公平和价格合理的普遍服务；特许经营者通过合法经营取得合理回报并承担相应经营风险。关于特许经营权的授予问题，《办法》采用的是行政许可模式，即政府通过颁发授权书的形式许可经营者从事公用事业。在这种模式下，为实现特许经营权公平、公正地授予，《办法》规定了招标、招募两种主要授予方式。政府投资建设的公用设施，所有权归政府所有，政府可以将公用设施通过租赁等方式交给特许经营者使用；特许经营者应按照

城市规划建设新的公用设施；特许经营权被收回或终止后，该公用设施按其承诺归政府所有；特许经营者不得以转让、出租、质押等方式处分特许经营权；市政府保留价格调整和监管权力，市政府价格部门会同监管部门负责公用事业价格的制定或调整；重视市民的权益，规定设立公用事业监督委员会，负责收集公众、特许经营者的意见，提出立法、监管等建议，代表公众对公用事业特许经营进行监督。

第四节 大连市基础设施投融资体制

改革创新与措施

２００２年大连市政府发布了《大连市公共基础设施和公益事业投融资体制改革实施意见》（大政发［２００２］４９号），提出了大连基础设施投融资体制改革的思路。 改革的基本目标是：通过深化公共基础设施和公益事业投融资体制改革，实现各类投资主体投融资行为规范、投融资渠道畅通、审批制度完善、相关的法规政策配套、企业投资决策自主、政府投资职能与运作方式合理、中介服务规范、信用担保健全，初步形成有利于资本要素合理流动的市场环境。

改革的主要内容包括：

１．放宽投资领域，加大启动社会投资的力度，不涉及国家安全和国家限制的投资领域，全部向社会资本开放。首先，通过调整公共产品价格、完善收费办法，鼓励和引导民间投

资参与城市供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等有经营性收入的城市公共基础设施建设。对回报率相对较高的公共基础设施和公益事业项目，引入竞争机制，公开招标确定项目法人，实行企业化运作；对回报率相对较低的公共基础设施和公益事业项目，采取贴息、减免土地出让金或财政列出专项补助资金等办法，鼓励社会资本投入建设和运营。对非经营性的公共基础设施和公益事业项目仍以政府投资为主导。企业作为投资主体可自行决策，通过公开、公平、公正的方式参与投资，投资所得权益归投资方所有。

２．培育投资主体，拓宽投融资渠道。鼓励境内外的各类企业，采取新的融资方式和渠道，加快筹措资金的进程；支持民间投资主体根据国家有关规定直接向国内、国际市场融资。按照“谁投资，谁受益，谁承担风险”的原则，鼓励大集团、大企业或上市公司进入市政、公共基础设施投资领域，并充分落实投资者在项目前期阶段的参与权、项目融资自主权、选择建设业主自主权等权益，真正实现投资者权、责、利相一致。积极创造条件，推进已经建成的经营性公共基础设施和公益事业项目的产权制度改革。通过全部或部分股权出让、经营权转让等多种方式，吸引国内外投资者参与经营。 对参与公共基础设施和公益事业项目建设和运营的企业，要按照《中华人民共和国公司法》规定，以有限责任公司或股份有限公司形式运营。

３．规范政府投资行为，简化行政审批程序。政府投资主要集中在非经营性的公共基础设施和公益事业项目上。要进一步完善各项规章制度，加强对政府投资项目的概算审核和招投标管理，严格资金监管，杜绝损失浪费，提高政府投资效益。除有特殊要求的工程外，其建设实施要逐步实行专业化管理，即委托专业化的项目建设管理单位，通过招标方式择优选定工程的设计、施工、监理和设备

供应单位，组织竣工验收，保证工程质量，控制工程概算。对通过招投标取得参与公共基础设施和公益事业项目建设和运营权的项目单位，在项目管理上实行前期登记制度，项目单位报政府主管部门登记备案后，自主开展建设前期工作。对政府参与投资和政府补贴的公共基础设施和公益事业项目，政府要加强项目监管。

第五节 成都市基础设施投融资体制改革创新与措施 ２００１年４月，成都市人民政府颁布了《关于加快成都市投资体制改革的决定》（成府发［２００１］５４号）及相关的１２个文件，对投资体制进行全面改革。文件提出对不同的投资者实行国民待遇，凡法律、法规和政策未明确限制的投资领域，应对所有投资者全面开放；对一切投资主体，不论所有制形式如何，不论是境内投资者还是境外投资者，不论投资额大小和企业规模大小，都要一视同仁，实行国民待遇；把固定资产投资项目按资金来源划分为政府投资项