中国地方政府投融资(3)

（１）以养路费为基础资金来源，组成一个公路投资公司，负责四环路以外（含四环路）的公路及城市主干道建设。目前，先以现有市高速公路投资公司和市公联公路联络线有限责任公司为主体开展工作。

（２）电力基础设施建设的投融资体制改革待国家有关政策出台后，进一步研究。 ４．强化政府投资管理。

（１）制订和实施《北京市政府投资建设项目管理暂行规定》。

（２）严格执行国家基础设施建设审批程序，确保前期工作质量。项目建议书、可行性研究报告和初步设计文件，必须达到国家规定的工作标准。要建立相应的储备项目库，对外引资项目的前期工作可请国外中介机构参与。真正做到“在建一批、预备一批、规划一批”，杜绝政府投资建设项目中边勘察、边设计、边施工的“三边”现象。

（３）在政府投资建设项目中实行招标投标制度，严格按照《中华人民共和国招标投标法》的有关规定，发展招标代理机构，对政府投资建设项目的项目法人确定、勘察设计、施工、监理、设备和材料采购等环节招标工作实行全方位服务。招标代理机构不隶属于任何行政部门，在招标人委托的范围内办理相关事宜，不再报政府行政主管部门批准。 （４）在政府投资建设项目中积极推行合同管理制。政府投

资建设项目的设计、施工、采购和工程监理都要依法订立合同，各类合同要有明确的质量要求、履约担保和违约处罚条款。违约方要承担相应的法律责任，切实改变以往部分政府投资建设项目中合同关系不明确、合同条款不完善、合同约束力不强的现象。

（５）依照市政府各部门职能分工，加强计划、财政部门对政府投资建设项目全过程跟踪监督管理。禁止在设计、施工过程中，随意增加设计内容和提高建设标准。实行估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算的过程控制，防止发生投资严重超概算现象。

（６）制订和认真执行《关于建立向政府投资重大建设项目派出稽察特派员制度的实施方案》，全面加强对基础设施项目建设的监督。

三、建立经营性基础设施项目投资回报补偿制度

２０００年１０月２０日，北京市政府批转北京市计委《关于对经营性基础设施项目投资实行回报补偿的意见》。内容包括：

１．采取招标等方式选择经营性基础设施建设项目的投资者。

２．实行经营性基础设施建设项目投资主体多元化。在北京市进行的轨道交通、收费公路、自来水、燃气、热力以及污水处理、垃圾处理等经营性基础设施建设项目，国有企业、

集体企业、私营企业、外商企业均可以参加投标。 ３．采取多种方式保证投资者的投资收益。一是建立补偿资金，对中标价格与政府定价之间的差额进行现金补偿。二是对某些大型基础设施项目，如补偿金难以实现对差价的补偿，可考虑在符合城市总体规划和土地供应总量的前提下，提供投资者一定数量的开发用地补偿。三是经行业主管部门审查并报市政府批准，给予投资者在其建设经营的项目中一定期限内的广告等方面的特许经营权；同时，鼓励投资者结合所建设的基础设施项目，开发旅游、娱乐等文化体育项目。四是对于投资规模很大并在短期内难以回收资金的项目，政府可投入一定数量的股本金，参与投资与经营。 四、建立城市基础设施特许经营制度

为了推进城市基础设施建设运营市场化进程，扩大融资渠道，加快城市基础设施建设，提供优质的公共产品和服务，维护投资者、特许经营者和消费者的合法权益，北京市出台了《北京市城市基础设施特许经营办法》，并于２００３年１０月１日起施行。该办法规定实行特许经营的基础设施包括供水、供气、供热、排水、污水、固体废物处理、收费公路、地铁、城市铁路和其他城市公共交通，以及其他城市公共基础设施等十一大类。特许经营可采取以下四种方式： （１）在一定期限内，将项目授予特许经营者投资建设、运营，期限届满无偿移交；（２）在一定期限内，将城市基础

设施移交特许经营者运营，期限届满无偿移交；（３）在一定期限内，将公共服务委托特许经营者提供；（４）根据实际需要、政府同意的其他方式，中华人民共和国境内外的企业和其他组织均可依照特许经营办法平等参与竞争，获得北京市城市基础设施的特许权。特许经营者可以四种方式取得回报：（１）对提供的公共产品和服务收费；（２）享有与城 市基础设施相关的其他开发经营权益；（３）享有政府给予的相应补贴；（４）市人民政府同意的其他方式。特许经营者应当通过招标投标的方式确定，应当对特许协议的内容进行明确规定。

第二节 上海市基础设施投融资体制改革创新与措施 一、基础设施投融资体制改革创新

（一）上海市城建基础设施投融资体制改革的回顾 上海投融资体制改革经历了一个循序渐进、不断深化的过程。

２０世纪８０年代中期到２０世纪９０年代初，上海城市建设处于起步阶段。以建立举债机制为重点，扩大政府投资规模。由于承担了国家财政税收的繁重任务，政府城市建设资金严重不足，每年用于城市建设的财政资金只有１９亿元人民币。因此，上海为了解决建设资金问题，成立了上海城市建设投资开发总公司、上海久事公司等政府性投资公司。作为融资主体，由市政府授权对城市基础设施建设和维护资金

进行筹措、使用和管理，使城市基础设施由政府直接投资转向通过政府性投资公司间接投资。通过组建投资公司，适度 集中使用各部门预算内、外各类政府资金，形成集自借、自用、自还于一体的负债经营、自我平衡的运作体系，扩大了政府资金的规模效应。以投资公司为融资主体，向世界银行、亚洲开发银行等金融机构贷款进行建设，当时共计融资３２亿美元。如南浦大桥、杨浦大桥就是亚洲开发银行的贷款项目。投资公司的创立对提高建设资金的经营管理能力，扩大融资渠道，增强政府的调控能力和强化投资责任，都起到了十分积极的作用。同时，各区、县也相继成立了区属城市建设投资开发公司，成为区、县政府城市基础设施建设的投融资主体，形成了“两级政府、两级管理、分层决策、分层投 资”的城市基础设施投资体制。

当然，负债建设加快了建设速度，同时也暴露了体制上的缺陷。

一是没有建立项目法人制，投资预算失控。“投资公司出钱，建设单位用钱”，项目资金的筹措和使用是两个独立的体系，投资公司扮演了出纳角色，资金使用缺乏内在约束机制，投资经常超预算。二是没有建立还贷机制，负债能力有限。这表明了负债建设模式的局限性。

２０世纪９０年代中期，以土地批租为重点，大规模挖掘资源性资金。土地资源是政府的一笔巨大财富，但过去长期沉