中国地方政府投融资(4)

淀。上海通过土地批租共筹措资金１０００多亿元人民币，加快了旧区改造。如果没有土地批租收益，仅靠政府财力，要完成旧区改造任务估计需要１００年时间。然而，土地批租融资也有局限性：一是土地资源的有限性，决定了土地批租融资的阶段性；二是土地批租对象以外商为主，受国际经济形势的制约，亚洲金融危机爆发后，土地收入大量减少。 ２０世纪９０年代后期，以资产运作为重点，扩大社会融资。１９９７年亚洲金融危机爆发以后，土地批租大量减少，但国内证券市场规模迅速扩大，居民储蓄存款不断增长，社会富余资金增长。面对这种情况，上海将有盈利的基础设施项目推向市场，实行社会融资。

如已建成的项目以公司方式上市，筹资超过１００亿元人民币；高速公路等可以收费的项目，实行社会化招商，吸引社会资金１００多亿元人民币；为了降低投资风险，吸引企参与建设，市政府在土地出让、拆迁、税收、贷款贴息等方面实行了政策优惠。

（二）上海市投融资体制创新的基本内容

上海在城建管理体制、运营模式等方面也进行了全方位的改革。

一是改变政府资金投入方式。所有的建设项目，都以项目公司的方式实行市场化运作，改变了过去计划经济体制下财政直接投资的模式。同时，在建设过程中，严格推行招投标制

度。二是改变建设、运营一体的传统模式。对轨道交通实行了投资、建设、运营、监管“四分开”，将竞争机制引入各个环节。这一举措极大地加快了轨道交通的建设步伐。三是改革垄断行业。上海打破了自来水、煤气等自然垄断行业的垄断。如自来水公司按地域一分为四，组建了四家公司，同时将企业内部的制水、管网、销售等各个环节分开，引入竞争机制，从而降低了成本、提高了效益，大幅度减少了政府财政补贴，节余的资金被转用到绿化建设方面。四是实行社会投资者招商。

通过十多年来的投融资体制改革，上海实现了投资主体由单一到多元、资金渠道由封闭到开放、投资管理由直接到间接的转变，初步形成了“政府引导、社会参与、市场运作”的投资格局。这是一个观念转变的过程、不断创新的过程，也是政府管理模式按市场经济要求重构的过程。这一改革，对上海的发展产生了深远的影响，成为上海持续快速发展的巨大动力。

（三）上海改革城市基础设施投融资体制的主要做法 １９９８年以来，上海城市建设转向建设和管理并重的新阶段。在建设资金上，面临着更为严峻的挑战：一是上海旧区改造和城市建设的任务仍然很重，新一轮基础设施建设规模更大、强度更高；二是原来的筹资主渠道如土地批租、吸引外资等方式，已经远远不能满足经济建设和社会发展的需

要；三是资金市场化配置程度提高以后，政府可调控的资金越来越有限。面对新情况、新任务，上海进一步深化了建设投融资体制改革。

１．加快实现政企分开，切实转变政府职能。从１９９８年开始，上海对政府投资领域逐步进行分类界定，明确了政府投资主要集中在非竞争性的公益类项目和基础设施项目，退出一般竞争性投资领域；对有收费机制、收益稳定的城市基础设施项目，完全交给社会投资者投资；对一些有收费机制但效益难以做到投资收益平衡的基础设施项目，政府通过适当的补贴等政策鼓励社会资金规范、有序地投入。把政府的主要职责定位在做好“统一规划、培育主体、制定政策、依法监管”四个方面的工作：

一是高起点、高质量地做好规划，借鉴国外好的理念，整体上为发挥投资效益创造必要的前提条件。在上海城市轨道交通网络、黄浦江两岸资源的综合开发利用等专业规划中，已经采用国际招标和国际咨询的方式，提高规划水平。 二是推行项目法人制度和面向社会招商，促进投资主体多元化，改变过去由政府作为单一投资主体的做法。千方百计吸引社会资金直接进入基础设施投资领域，初步形成以社会资金为主、政府和社会共同投资的投融资机制。

三是通过政策配套、服务配套，按照“公开、公平、公正”的原则，营造市场化运作的外部环境。从财税政策、土地政

策等方面给予支持，同时加强对社会投资者的协调服务，增强政策的透明度和稳定性。

四是通过完善法规、健全监管机构，保障基础设施投融资长效发展机制。在资产保全、服务规范、价格收费、信息披露等方面，既要维护投资者的权益，又要强化对社会投资者的责任约束。按照上述定位，努力贯彻“重大项目规划设计国际化、投资项目招商运作市场化、项目公司投资主体多元化”的总体要求，推进政府职能转变，推动政府从“办建设”转向“管建设”。

２．充分运用市场机制，采取多样化的投融资模式。 一是体制创新。在城市轨道交通建设上引入竞争机制，实行投资、建设、运营、监管“四分开”，明确了投资主体，分别组建相互独立的轨道交通投资公司、建设公司、运营公司，由投资主体通过招标分别委托建设和运营，降低建设造价，提高运营服务水平，加快轨道交通建设的速度。

二是政策推进。在高速公路网和越江工程建设上，通过营造政策环境，全面推行社会招商。三条高速公路和两条越江工程项目共吸引社会资金１００亿元人民币，投资主体中既有中央的也有地方的，既有国有的也有民营的，既有上海的也有外地的，较充分地体现了投资的“社会化、多元化”。 三是强强联合。在磁悬浮轨道交通建设上，打破了行业界限， 引导大企业集团参与投资，组成了由具备一定实力的能源、

冶金、汽车、设备制造等大企业集团共同出资的项目公司。 四是资本运作。在水、电、气等公用设施建设上，充分发挥申能股份、原水股份等上市公司的作用，通过配股、国有股减持和资产经营等资本市场运作途径，拓宽了向社会融资的渠道。

二、上海市基础设施融资方式的创新

（一）创新投融资主体、组建城市建设投资开发总公司 上海市在１９８８年成立了城市建设基金会，将城建的财政性资金从财政局划给基金会，实现了城建财权与事权的统一。但因基金会不是法人，不能以法人身份融资，于是在１９９２年７月，又组建了城市建设投资开发总公司（以下简称“城投公司”）。这也是全国第一家城市建设投资开发公司。城投公司的诞生，标志着上海城市建设投融资开始由计划体制向市场体制转变。城市建设不再是政府统包统揽，而是在政府不断增加投入的基础上，由政府领导下的专业公司，以企业举债的形式，通过向金融机构融资和吸引社会资金等多 种办法，全方位筹措城市建设资金。从１９９２年至２００２年，城投公司通过多种渠道筹措的城建资金达１２００多亿元，先后为４２项重大工程解决了资金难题，几乎上海每项标志性工程身上都留下城投公司的影子。 （二）投资主体进一步多元化

自从２０００年上海开始大规模地推出公共基础设施投资