中国地方政府投融资(10)

革，引发了一轮私有化浪潮。 一、城市基础设施投融资体制改革

２０世纪７０年代末以前，英国政府基本上把城市基础设施视为有自然垄断属性的福利产品，主要采取单一的政府投资运营模式，这一模式给政府带来严重的财政负担和财政赤字，但仍然满足不了城市发展对基础设施的需要。从１９７９年起，以撒切尔夫人为首相的保守党开始了一系列以私有化为主要内容的改革。英国实施私有化改革主要有三个目标，即提高国有企业的效率；改善企业为客户提供的服务；扩大资产所有权在英国人口中的分布。随着英国私有化 进程的推进，英国城市基础设施投融资体制也发生了巨大的变革，大致经历了三个发展阶段：第一阶段（１９７９～１９８３年）为试验和起步阶段，主要内容是出售规模相对较小并在竞争性的市场上运作的公共部门的资产和公营企业，包括英国石油公司、英国航天公司、英国有线与无线电公司。第二阶段（１９８４～１９８７年）为深化推行阶段，以非国有化扩大到公共事业部门为主要内容。这一阶段从１９８４年出售英国电信公司开始，并伴随着其他公共事业公司的出售而进入２０世纪９０年代。私有化涉及的部门更多，甚至包括了很多居垄断地位的重要基础设施部门，如英国电信公司、英国航空公司、英国港务局、英国天然气公司、英国机场管理局等。第三阶段（１９８８年以后）为普遍扩展阶

段，将私有化推向许多自然垄断部门，包括所有的供水公司、污水处理厂、电力公司等。英国的私有化改革，大大缓解了政府的财政压力，提高了城市基础设施的经营效率，从而取得了很大的成功。英国城市基础设施私有化的主要方式有以下八种：

１．整体出售国有企业的资产；

２．出售国有企业能够产生盈利的那一部分资产； ３．把国有企业有偿或无偿转让给本企业的职工； ４．以ＢＯＴ方式投资建设城市基础设施； ５．政府出资，私人承包提供城市基础设施服务； ６．政府授予某些企业经营城市基础设施的特许经营权； ７．将私人经营原则和竞争机制引入国营部门；

８．以“自愿团体”或准政府机构来代替政府的某些管理部门。

二、城市基础设施投融资模式

英国政府对关系国计民生的基础设施建设制定了一系列引入私人竞争机制的政策，并允许企业在规定期限内回收投资，其目的是要减少政府公共预算开支、提高工程质量和服务管理水平。对一些不宜回收投资的工程项目，政府可以通过购买服务的方式给予财政补贴，帮助企业回收投资。总之，政府把尽可能多的事交给私人企业去办，调动私人企业投资公益性事业的积极性，减少政府财政负担。政府制定一系列

政策法规，利用私人资本融资投资功能，建立在政府监督管理下私人资本对公共设施建设的“融资—设计—建设—经营—移交”一体化的管理模式。具体操作方法有三种： １．自由竞争方式。一般基础设施项目，经过政府招投标签约后，由私人企业出资建设和运营管理，建成后向社会收取服务费回收投资，政府不参与投资和管理。

２．补贴方式。私人公司投资建设，为社会提供市政服务设施。投资主要通过服务性收费回收，政府适当给予财政补贴。政府在项目建设和运营管理的不同时期实施补贴，其形式不一，可提高建设和服务质量。如隧道建设项目，政府在建设前期提供部分资金支持项目起动，投资回收则完全由私人公司负责。又如伦敦广场地铁延伸线项目和伦敦到英国南部海边的铁道项目，完全由私人公司举债建设，建成后政府适当出资帮助还本付息。

３．购买服务方式。纯粹为社会服务的建设项目，不宜通过收费回收投资的项目，如公路建设等，虽然由私人公司投资建设和运营管理，但政府需要出钱向投资者购买服务。政府根据购买服务的数量和质量区别付费，如按车流量对高速公路付费等。建设项目在政府签订购买服务合同时即明确服务期限和付费标准，保证私人公司回收投资。目前英国政府每年预算列支５亿英镑用于公路建设的补贴或购买服务。 英国财政部认为私人融资投资公共设施有三个好处：一是国

家公共设施的投资建设和管理由一个公司法人完成，责权利统一，调动了私人机构投资的积极性。二是私人融资投资政策的主动权掌握在政府手里，有利于调控企业行为。政府通过招投标和与私人企业谈判、签订协议，向企业授权并提出服务要求，激励私人企业提高工程质量和服务质量。三是实行私人融资政策以后政府减少一次性财政预算投资的压力。

第三节 法国城市基础设施投融资概况

一、投融资体制

城市基础设施的公益性特点决定了政府在城市基础设施投融资和项目管理中的主导地位。法国城市基础设施投融资有以下特点：

１．政府是建设项目的投资主体。法国把基础设施分为两类：一类是非经营性的或社会效益非常大的项目，如城市道路、地铁等，这类项目完全由政府财政预算投入，如果财政资金不能满足投资需求，则由政府向银行贷款，但贷款数额必须控制在财政长期预算收入可偿还的范围内；另一类是经营性的或可收费的项目，如供水、供气、污水处理、垃圾处理等，政府允许企业进入，鼓励企业通过市场融资，但视企业的重要程度，政府可提供一定比例的注册资本金。政府倾向于城市基础设施应尽量由企业来投资，以减少纳税人的负担。 ２．各级政府在项目投资中有明确的责任与分工。对于影响重大的项目，主要由中央政府投资。如巴黎的香榭丽舍大街、

内外环线都由法国政府投资。城市一般性的基础设施项目，中央政府投资也占有很大比重，各级地方政府和企业承担相应的投资责任。

３．政府掌握特许经营权的授予权。特许经营，是法国城市基础设施经营的特点。对于自然垄断行业，如自来水供应、燃气供应、污水处理等，在政府决定建设某一项目后，通过该行业若干企业之间的公平竞争，政府选择一家优势企业，特许其进入该项目的经营。

政府与企业签订协议，保证政府提出的目标的实现。法国从事城市基础设施运营的主要是一些具有一定垄断地位的全国公司，如城市交通、煤气、电力公司等都是全国性的，参与各个城市的公交、供气、供电的经营管理。

４．采取多种方式筹集建设资金。对于经营性城市基础设施项目，广泛采取银行贷款、项目融资、ＢＯＴ融资等国际通行的方式筹集资金。此外，还采取租赁方式建设城市基础设施项目，如拟建一个垃圾处理厂，政府与私营租赁公司签订协议，政府授予租赁公司特许经营权，租赁公司负责项目投资、建设和运营。在项目运营期间内（如５０年），政府每年付租金，租赁公司则拥有企业财产所有权和经营权。 ５．重视对项目建设的前期规划。法国政府充分发挥国土规划和城市规划在城市基础设施建设中的指导作用。国土规划和城市规划要求从城市空间的发展到城市土地的开发都要