中国地方政府投融资(8)

目和非政府投资项目两大类进行管理；确定政府投资项目的基本管理方式为：严格实行民主化和科学化的决策制度、严格项目审批和监管制度、严格遵循政企分开原则，逐步建立投资、建设和运行管理“三分离”的管理体制；政府投资项目的运行管理原则上应通过公开招投标选择相应的项目运行管理公司（以下简称“项目公司”）负责管理；营利性项目招投标的主要指标是资产的保值和增值，上缴利润和管理费等，而非营利性项目的主要指标是资产的安全性和政府补贴标准等。自来水、天然气、污水处理、河道、绿化园林、 公交、路灯、垃圾清运和处理等各种基础和公益设施都应由项目公司营运管理；项目公司实行企业化运作，其性质不受所有制限制；为确保项目公司承担相应的社会责任，可实行以承包商履约担保为核心的风险管理制度；对基础性国有资产，包括收费公路和桥梁、自来水设施、污水处理设施、垃圾处理设施、城市公交设施、天然气输配设施、电力设施等，应通过资产经营权转让、股权转让、特许经营权转让、合资合作等多种方式对国内外投资者开放。

成都市发展计划委员会根据《关于加快成都市投资体制改革的决定》提出了关于成都市城建投融资体制改革总体思路建议。建议提出了通过改革达到“政企分开、盘活存量、聚集增量、经营城市”的总体目标。内容包括：

１．改政企不分为政企分开。将政府的投资、建设、运营职

能分离出来，组建新的市场主体。政府与新的市场主体，在资产和项目管理经营上，是一种授权委托关系；在市场角色上，是一种监管和被监管的关系。

２．改投、建、管三位一体为投、建、管三分离。将政府部门的投资、建设、运营职能分开，组建和培育投资主体、建设主体和运营管理主体；对分离投资、建设和运营职能的部门和单位进行撤并或改制为公司。

３．改投融资的单一性为投资融资的多元化。改革后的投融资市场面向社会开放，利用民间资本、信贷市场和资本市场，拓宽投融资渠道，发挥政府财政资金的杠杆和发酵作用。 ４．改分散管理城市资产为城市一体化经营。按“城市是最大的国有资产”理念，实现存量资产由部门分散管理转换为政府集中统一管理，由部门资源转换为政府资源，使城市资产部门分割的低效率配置转换为市场化的高效配置。 改革的思路是，以市场化和高效率为取向，构建市场监管主体、政府投资主体、建设管理主体和资产项目经营主体四个主体，形成监管、投资、建设、经营相分离的运行机制，即（１）政府作为市场监管主体，对政府投资和资产实行授权；（２）政府投资主体，依照政府授权对政府投资和国有资产实行契约式管理；（３）建设公司作为投资项目的工程总承包商，负责投资项目建设管理的全过程；（４）运营公司进行具体业务的经营。在这四个主体中，政府是主导层次，投

资、建设和运营是处于同一个层次上的执行不同市场行为的市场主体。根据不同的投资功能与存量资产的历史分布状况，拟成立三大投资管理（集团）公司，即城建投资管理（集团）公司、公用事业投资管理（集团）公司、土地开发投资管理（集团）公司，作为政府城市建设的投资主体。三大投资主体的性质是作为国有独资或控股公司，代表政府行使政府投资者和资产所有者的职责。其经营目标包括两个部分：一是社会效益目标，主要是公益性、政策性、福利性项目的投资和非经营性资本的管理；二是经济效益目标，主要对有收益项目的投资和经营性资产的运营。

第三章 发达国家城市基础设施

投融资概况

第一节 美国城市基础设施投融资概况

美国是发达的资本主义国家，在城市基础设施投融资方面积累了丰富的经验。

一、政府在城市基础设施投资中的作用

列入美国政府预算的投资主要是改善社会和经济发展环境方面的项目，如公路、城市设施、高科技、监狱、学校等。各级政府根据其职权范围的划分，在投资活动的出资和审批上各有分工。联邦政府主要负责涉及国家全局或需要巨大投资的项目，如国家公路和州际交通、国防、宇航和其他投资巨大的高科技项目；州政府负责州内的公路、州管的福利和

文化设施等的建设；市政府负责城市内的交通、供水、污水处理、消防和社会治安等的建设；县政府负责县属的学校和福利设施的建设。

（一）地方政府在城市基础设施投资中的作用

州地方政府１９９４年对基础设施的投资额比１９９３年提高了２．９％，达到１４３０亿美元，占政府部门对基础设施投资总额的７４％。从１９８４年到１９９４年，地方政府对各类基础设施的投资都在增加。州和地方政府也占整个资本支出的５９％。以上的数字都是指整个基础设施的投资，在城市基础设施投资方面，联邦政府的投资占其对所有基础设施投资总额的比例不到３０％，因此地方政府对城 市基础设施的投资在政府部门中占主导地位。城市供水、城市交通和污水处理是地方政府最多的三项支出。

美国地方政府的收入来源主要是三块：财产税、使用者收费和发行市政债券的收入。地方政府根据收入来源的不同性质分别用于资本性支出和日常性支出。各地政府都有管理公用设施建设的部门，管理部门要根据地方发展规划制定基础设施建设或更新计划，负责由地方政府预算出资建设的项目的筹划、经费预算、可行性研究，然后提交计划或规划部门审批。如果项目需要联邦政府投资，则要由联邦政府的有关部门进行相关的审核。地方公共设施建设部门要与政府部门之外的工程师共同研究和进行建设项目的工程设计，并据此编

写标书，进行工程招标。当建设项目被列入政府的预算之后， 即可开工建设。

（二）联邦政府在城市基础设施投资中的作用

１９９７年联邦政府对基础设施的投资为４８３亿美元，仅占各级政府对基础设施投资的１／４。联邦政府不直接参与对城市基础设施的建设，而主要采取拨款的形式间接参与，拨款有３０４亿美元。对１９９６年的基础设施存量的统计表明，８８％的基础设施是由州政府或地方政府拥有，联邦政府只占１２％。从城市基础设施来看，联邦政府所占的比例就更小了。

美国的城市公共交通建设由交通部的联邦运输管理局负责。联预算每年有５０亿美元用于城市交通，其中４５亿美元是设施投资，用于购买车辆、更新设备、增添新的设施等；５亿美元是研究费用。

该局每六年制定一个规划，每两年向议会报告一次公共交通预算的执行情况。１９９７年制定的下一个六年规划投资为３１０亿美元，平均每年仍是５０亿美元左右。 二、公共设施项目的资金来源

各级政府用于公共设施建设的预算资金主要来自税收。美国经常性的税收主要有财产税、销售税（企业税或营业税）、所得税。财产税归地方政府支配；销售税（企业税或营业税）由州政府掌握；所得税交联邦政府，其中的一部分再返还给