第一章 - 公共行政学概述(2)

来源：网络收集时间：2026-05-02

导读：在传统的自然经济社会，国家的行政功能主要表现为阶级统治和政治整合。在管理社会、经济、文化等事务时，政府主要采用政治统治的方法。这种方法表现为以获取无条件的服从为目标，采取强制的手段来分配有限的资源。

在传统的自然经济社会，国家的行政功能主要表现为阶级统治和政治整合。在管理社会、经济、文化等事务时，政府主要采用政治统治的方法。这种方法表现为以获取无条件的服从为目标，采取强制的手段来分配有限的资源。在这种强大的政治统治职能的压力下，行政管理与社会服务成为政治统治的附属物。

在市场经济社会，社会经济迅猛发展，社会分工越来越细化，这在客观上使政府行政系统所需要管理的社会事务也越来越复杂，从而使原本简单的行政功能逐渐复杂起来，政府的行政功能越来越趋向多样化。在市场经济发展的不同阶段，行政系统所处的外部经济环境不断变化，从而使得其行政功能也随之不断变化，人们对行政功能的理论认识也产生了一个演变的过程。 1、重商主义的强政府行政功能论

在西方国家市场经济发展的早期，为在经济上彻底战胜封建势力，当时资产阶级学者和政治家极力鼓吹重商主义经济理论，与现实相适应的政府功能理论就是强政府理论，即在市场经济并未立足的条件下，强调政府对社会和经济的干预。 2、“守夜人”政府——市场经济理论与有限政府

假定：市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的。

政府的三项职能：保卫本国不受他国侵犯；保护社会成员的财产和人身不受他人侵犯；建设和维持一些公共工程和公共事业。 3、道德人政府——干预主义的行政功能论

干预主义的思想代表首推凯恩斯。干预主义的行政功能理论是在市场经济的弊端暴露出来后对政府行政功能、角色的重新理解和界定，它是与“守夜人”的行政功能论相对的另一种行政功能理论。

凯恩斯的潜在假设：“国家是社会的合法代表，政府的民选的结果，因而能够体现人民的意志，代表全社会的利益；同时，个人效用函数的总和就是社会效用函数，政府的活动就是向社会提供公共物品，增进社会福利，因而政府官员都是公道正义的道德人”。思考：政府利益存在吗？

4、经济人政府—有选择地干预“市场失灵”

以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。科斯认为，在产权明确界定的领域，市场能够使资源得到最优配置，而无须政府去插手。政府的职能在于一方面去维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定不清的经济领域，以尽可能地减少交易费用。

公共选择理论认为，“市场失灵”并不是政府干预的根据，因为政府干预和市场经济一样也有局限性和缺陷，存在着“政府失灵”。因此，如果以政府的失灵去干预市场的失灵，只能是雪上加霜。但是政府对市场的失灵又不能袖手旁观，它还是需要干预市场。不过政府对市场的干预只能限制在市场长久失灵之处，信息不对称、搭便车以及欺诈性行为就属于需要政府来解决的市场的长久性失灵问题。对市场暂时的、偶然的失灵，市场会在市场运行中加以自行矫正，无须政府介入。

政府对经济的干预和调节“必须有个限度，政府的作用不是去干预私人企业家的经营，而是要为之提供一个稳定的经济环境，以保证自由竞争能正常进行”。

球场裁判假定成为新的政府行为方式的准则。

政府过度干预必然导致浪费和低效率；导致偏离最初目标的倾向；可能导致政治专制

“国家不是神造的，而的人选的，它并没有正确无误的天赋；政府是民选的，但却是由人组成的，政府的行为规则也是人制定的，这些规则本身并不一定是完美无缺的，政治家和官僚都是有着个人利益的常人，他们既不代表社会利益，也不是除社会利益外别无所求的，他们是经济人而不是道德人，他们都以自身利益的最大化为目标”。

总结：上述西方学者关于政府行政功能的理论，是西方国家市场经济产生、发展和完善过程中，对政府职能的不断认识和探索。每一种新理论的提出，都是在经济发展经历危机和大起大落的情况下，为寻找解决问题的出路，重新认识和调整政府与市场关系的结果。

四、政府功能确定的核心问题 1、政府与社会的关系

政府与社会的关系实质上是国家和社会的关系，讨论两者关系主要在于划分清楚政府与社会各自的活动范围、权利界限及相互关系模式，这是理解政府职能及结构问题的基础。

从历史发展进程看，政府与社会的关系是一个动态的过程，它随着历史条件的不同而不同，主要受生产力基础之上的社会发展水平制约。 2、政府与市场的关系

市场失灵：公共产品、外部性问题、非竞争性（自然垄断）、信息不完全、公平问题

如果完全将市场失灵作为政府行为的依据，往往会使政府对经济的干预超过需要的范围和程度，导致政府过多干预的结果，反而阻碍经济的发展，更何况政府干预并不一定比市场本身解决问题更有效。

事实上，在现实的经济活动中，市场和政府对经济活动的参与并非是非此即彼的选择，两者各有所长，也各有所短，各自的作用都是有限度的。它们相互作用、相互补充。

在政府与市场的关系中，人们越来越主张采取“有利于市场发展的战略”。五、政府职能的特点

整体性执行性多样性动态性六、重新认识政府职能的意义

重新理解政府职能对于行政组织建设的科学化有着现实意义。政府职能的解构对于机构改革有着重大理论与现实意义政府职能是确定政府组织目标和任务的主要标准政府职能的落实职能是政府管理效能的表征和检验标尺

第二节政府职能的内容

一、政府职能的划分

职能属性：统治职能、管理职能、服务职能

职能过程与作用方式：计划、指导、协调、控制、沟通、监督等作用领域：政治职能、经济职能、社会管理职能二、政治职能

是指政府维护和实现阶级统治，保卫国家利益和社会安全的职责。是由政府行政机构在社会政治体系中的作用决定的。任何一种类型国家，都无不以政治功能作为其最基本的行政职能。阶级专政职能（对内）社会治安职能（对内）民主政治职能（对内）军事保卫职能（对外）国际交往职能（对外）三、经济职能

指国家行政机关领导、组织、管理、规划社会经济的职责提供制度基础；提供公共物品；分配；稳定；保护自然条件。四、社会管理职能

指政府所承担的社会管理、社会服务和社会保障、环境保护、人口控制的职责社会福利职能；社会救济职能；社会保险职能；环境保护职能；社会服务职能五、政府职能的层级配置 1、影响政府职能配置的政治因素

社会公共事务的特点及其失控时可能产生的后果，影响政府职能在中央与地方之间的配置。国家的政治、行政体制，特别是地方政制的安排，不仅影响职能在中央与地方之间的配置，也影响地方各级政府间的职能配置。 2、地方政府行政职能的确定

第一，地方政府的治理管辖范围总是有限的，不能超越其行政区域。

第二，地方政府的主要职责，是通过对本地域的治理来维护本地社会秩序和稳定，促进当地社会的发展，因而它所承担的政府职能，必然是以纯属当地的社会事务为主要内容。

第三，地方政府，特别是基层地方政府，需要直接及时地满足地方民众的最基本的需要，即应把同当地居民日常生活直接相关的社会事务作为政府职能的重点。

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