第一章 - 公共行政学概述

“人天生是政治的动物” ——亚里士多德 公共行政管理：现时代的挑战

建立和发展宪政秩序，在此基础上实现良好的政府治理 重建公共管理的道德秩序 应对复杂、不确定的环境 构建国家与社会的共同治理模式 发展有效的组织体制

重振公民对政府的信任，应对官僚腐败 提高政府治理能力 应对科技革命的挑战等

第一章 公共行政学概述 第一节 公共行政概论

公共行政是理论与实践的宽泛而灵活的结合体，其目的是更深刻了解政府以及它所管理的社会之间的关系，促使公共政策更加适合社会的需要，提高管理机构的效率，适应公民深层次的人性需要。 1、什么是管理 2、什么是行政管理

从政治权力配置角度，把“行政”界定为基于权力分工与制约理念而构建起来的现代国家权力体系中行政权力的运行活动。 从国家职能分工的角度，把“行政”看成是国家意志的执行功能

从管理主义视角，行政与其他管理活动在目的性上是一致的，就是“在官员与雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用。 从政治学角度，行政只是政治的一个专业领域，或是政治行为的一种。

从现实的行政主体角度，认为行政是一种特殊的国家权力主体现象，是各种行政主体作为或不作为的各种活动的统称

我们将其界定为国家行政机关以公共利益为目标，以宪法和法律为依据，通过制定和实施政府政策，对国家、社会以及自身公共事务进行管理的活动。 理解： ★

主体是国家行政系统中的中央以及地方各级政府。 客体是全社会范围的公共事务，实质是公共利益。 公平、公正是公共行政的最高价值取向 宪法和法律是公共行政的依据。

公共政策是政府管理社会公共事务的基本方式。 3、行政管理的本质

行政管理不是一般的社会活动,而是国家活动。

行政管理不是国家的所有活动，只是对国家和社会公共事务的组织和管理活动。 行政管理的性质由国家性质决定

第二节 行政的界限

1、行政与政治

（1）管理主义的政治—行政关系观

政治与行政是两个完全不同的领域，政治涉及国家意志的表达活动，而行政则涉及国家意志的执行。前者是一种价值观的互动与决策过程，后者则是一种纯粹技术过程。 （2）宪政主义的政治—行政关系观

行政的终极目标不在于效率，而在于民主、公平、责任、回应性等政治价值或者说所谓民主公民权与公共利益的实现。 否认政治与行政截然区分的可能，认为它们都是现代社会实现各种人类基本价值，尤其是民主政治价值的不同活动形式 （3）行政与政治的关系

行政作为一种国家行为，是为政治统治服务的，从属于政治。然而，由于行政是国家对社会事务进行的公共管理，是统治者主观意愿与客观需求相结合的产物，因而也就形成行政自身不用于一般政治的特性。

行政学脱胎于政治学，主要研究政府对公共事务如何实施具体管理，有明显的操作性，因而是具体的、技术的、应用的研究。 2、行政、立法与司法行为

现代意义的行政、立法与司法等政府职能行为的明确区分是世界各国政府治理体系民主化与专业化发展趋势的产物。 行政部门不断加入国家立法领域，成为各国事实上最大份额国家法制规章的制定者，以及几乎所有立法活动的主要参与者。 行政行为与立法、司法等政府行为相互渗透、融合。 3、行政管理与私人管理

公共行政是公共的，但也是管理，长期以来在如何看待公共行政的问题上一直存在争论。 法的支配与意思自治 公共利益与私人利益 政府与市场 多元制衡与自主性

第三节 公共行政学的发展历程

一、公共行政学

内涵：公共行政学是以政府管理活动为基础而形成的系统化的理论体系，它是研究国家行政系统对国家和社会公共事务进行有效管理的规律的科学。

通过对政府管理活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，发掘公共行政的规律性，推动公共行政活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程，促进政府公正、高效、廉洁地服务和实现公共利益 二、公共行政学的产生

公共行政学作为一门独立的学科和完整的体系产生于19世纪末20世纪初。

“行政学”一词由德国学者斯坦因首次提出，于1865至1868年发表《行政学》著作。 1887年威尔逊在《政治学季刊》发表《行政学研究》一文，被誉为行政学开山之作。 1900年，古德诺发表《政治与行政》一书，将行政学正式从政治学独立出来。

1926和1927年，美国学者怀特和威洛比出版《行政学导论》和《公共行政原理》，行政学理论体系正式形成。 1、公共行政学产生的历史背景与社会条件

“绝没有任何一门实用科学，当还没有了解它的必要性时,会有人对它进行研究”（威尔逊）。 “行政国家”的出现

“如果说我们在以往许多世纪中就可以明显的看出政府活动方面的困难在不断汇聚起来，那么现在我们所处的世纪当中则是看着这些困难正在堆积成无与伦比的高峰”（威尔逊） 。 科学管理运动的兴起

“科学管理取得的巨大成功提供了新的思路与分析框架，机器是效率的标志，所以也是生产和人类组织的合理典范，这些特点很自然地被搬到了公共管理领域”（罗伯特·丹哈特）。“文官制度”改革运动的发展 相关学科的发展政治学、经济学、管理学、法学等 2、公共行政学的范式变迁 （1）政治行政二分法

Wilson：政治领域以民主的方式做出决策之后，执行决策的行政领域则需要与私营企业一样的管理技术与管理方法 。

古德诺《政治与行政》（1900）“在所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府职能,即国家意志的表达与执行功能,这两种职能就是政治与行政” （2）寻找行政通则

想要寻求管理通用之法的公共管理学者，出于对效率的继续关注和对管理的一般化理解，发展并支持着管理行为存在通则的假设。 威洛比《公共行政原理》，“行政中有若干基本原理类似于任一科学中具有普遍应用性的原则”。

古利克和厄威克则开宗明义地指出了公共行政的七项原则：计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算(POSDCORB)。 （3）公共行政学即政治学

批判意见主要集中于政治与行政二分法和行政通则以及其所带来的民主价值的缺失。

沃尔多：政治与行政二分法“无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定都是不恰当的”。 西蒙(Herbert Simon)：公共领域并没有所谓的原则存在。

1971年以《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》的会议论文集，成为了新公共行政学的宣言。 新公共行政学者主张，将公共行政学的焦点从传统的效率与科学转移到社会公平上来。

公共行政学在政治学的怀抱找到了所需的哲学与规范基础，但却没有得到所期望的呵护与培育，许多政治学者更是冷淡或是敌视。同时剔除了行政学本身的专业知识与技术手段。 （4）公共行政即管理学

部分学者不满政治取向的公共行政研究，开始转向管理领域。强调一般管理、企业绩效秀于政府绩效、行政并没有本质区别。 奥斯本(David Osborne) “我们对政府的未来持牛市看涨的态度，正如我们对政府目前状况持熊市看跌的态度一样”。 在《改革政府—企业精神如何改革着公共部门》（1996）一书中提出了重塑的十项原则：