第六专题 公共政策内容的执行 - 图文(6)

在这一模型中，高金等人将政策执行的影响因素依据其独立性分为三类。独立的自变量包括联邦政府的诱导和约束、地方政府的诱导和约束，这两者都是事先存在的。半独立的中间变量是由中央政府决策与地方政府决定共同影响的，地方政策能力与地方政府输出的决定是两个重要的中间变量，影响着因变量，即地方政府政策执行，而地方政府政策执行情况又反馈回联邦政府和地方政府作为其诱导和约束因素。

这一模型分析的重点在于政府间关系对政策执行的影响，突出强调了地方政府的相对独立性，体现了一种综合的看法。同时，该模型也区分了影响因素之间的相互影响，而这正是我们在进行政策分析中容易忽视的一点，因此，该模型的提出意义重大。

在高金之后，其追随者们进一步丰富与发展了“府际政策执行沟通模型”的内容。 兰德尔·雷普利和格雷斯·富兰克林指出：“典型的公共政策执行是发生在一个复杂的府际关系网络上，其中多元参与者（multiple actors）经常抱持分歧而且冲突的目标与期望；基于此，各种层次的府际间关系运作能否顺畅无碍，自然与政策执行的效果息息相关。”

施柏莉认为政策是否能够有效执行，关键在于培养正面的府际间运作关系(working

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relationship)。她还根据联邦与地方官员彼此互信程度以及上级机构监督介入情形，将府际的运作关系分为下列四种类型：

1、“合作共事型”（pulling together）：在彼此互信程度较高的情况下，“合作共事型”允许联邦机构高度介入地方政策执行过程，并由此带来显著的政策执行效果。 2、“合作但维持地方自主型”（cooperative but autonomous）：政策执行前景存在于地方政府受到的诱因激励与条件限制，政策执行的障碍可能会发生。

3、“逃避式各自为政型”（coming apart with avoidance）：由于地方政府享有相当程度的自主性，联邦与地方维持一个行礼如仪的表面关系，两者欠缺实质上的政策连带关系，必须借助于基层官员和民众的鼎力支持才可能取得有效的政策执行。 4、“争斗式各自为政型”（coming apart and contentious）：联邦政府高度介入地方事务，但彼此的互信度不高、沟通不良是府际运作关系的主要特征，因此，基层的政策执行人员习惯于阳奉阴违，时常拥有自己桌面下的议程。

总而言之，在高金及其追随者看来，政策执行是通过府际或组织间网络来实现政策目标的，政策执行过程充满着高度的动态性与复杂性。

八、保罗·A.萨巴蒂尔的政策支持联盟框架

在政策变迁的支持联盟框架（advocacy coalition framework of policy change）中，保罗·A.萨巴蒂尔之所以用“政策变迁”代替“政策执行”一词，主要原因在于政策执行过程本身就是改变政策内涵、政策取向的学习过程。

为了说明政策执行与政策变迁的过程，萨巴蒂尔将政策过程的相关因素划分成了政策子系统和其他外生变量。如图6-8所 。

图6-8 萨巴蒂尔的政策变迁支持联盟框架

图6-8 保罗·A.萨巴蒂尔的政策支持联盟框架

在他看来，政策变迁最好以政策子系统（policy subsystem）的观念来诠释，而非以政府组织的变迁来诠释；政策子系统包含公私部门的行动者，如政客、政府官员、利益团体领导者、知识精英等，基于相似的价值观念、信仰态度与利益偏好，他们会集结成若干支持联盟，并且采用若干倡导策略，以便影响政府的公共政策，当然最终的希望是能够得到具体的政策产出，然后将这种产出所引起的冲击反馈到支持联盟。支持联盟彼此之间所采用的策略可能会相互冲突，但通过中间的政策掮客（policy brokers）的协调，就容易取得平衡的政

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策影响力。

政策执行与政策变迁主要发生在政策子系统中。政策子系统包括相互存在矛盾的两个行动主体：集团A与集团B。两者的观念体系与所掌握的资源不同。当他们面对同一政策问题时，各自就产生了对自我有利的政策策略。他们各自的策略通过政治游说集团的作用，在政治系统中获得综合，达成一个集体选择层次的政府行动计划，即政府通过的政策。集体选择层次的政策经过操作化以后，作为操作层次的政策输出呈现出来。这时若有矛盾，则通过内部回馈路径重新回到原来的层次，如果没有矛盾则顺利推进政策执行，形成政策产出（政策影响），而政策产出又通过内部回馈途径回到原来的层次。一个社会中政策子系统有很多个，依据参与者、关注的问题领域等的不同而不同。各种政策在政策子系统中得以形成，并获得执行。

在萨巴蒂尔看来，要更深入地理解政策执行与政策变迁，还涉及到其他外生变量：相对稳定的系统参数和外生于子系统的事件。其中，相对稳定的系统参数包括：问题领域的基本特征、自然资源的分析、社会主流文化价值与社会结构、基本的宪政结构等；外生于子系统的事件包括：社会经济条件与技术的变革、统治集团的系统变革、政策决定与来自其他次级子系统的影响。这两种外生变量都会影响到政策子系统的政策执行与政策变迁。

这一模型综合了自上而下研究途径和自下而上研究途径的优势，考虑了众多影响政策执行和变迁的因素，表现出很大的包容性和解释力。这一模型尤其适用于分析政策变革，这种变革也许来自于正规的决策途径，也许来自于执行过程中的扭曲。这一模型确如萨巴蒂尔所言，“基本上考虑的是理论的建构，而是向实践者提供具体的指导或者具体情况的详细描述。”但是，当我们沿着这一理论去思考的时候，就会发现其强大的解释力，虽然从比较严格的意义上看，他建构的并不是纯粹的政策执行模型。

最后，需要说明的是，上述政策执行模型并没有绝对的好与坏，只是研究的角度不同而已。因此，性质不同的政策，可以采取不同的模型加以说明；在不同的政治条件下，采用的模型也不尽相同。

◆公共政策执行过程与方式

如前所述，政策执行在本质上是一个多元参与者互动的政治过程，它包含了一些基本程序或一系列功能活动。要成功推进这些程序，顺利完成这些活动，就必须选择科学的政策执行方式，对政策执行过程和执行方式的研究，构成了政策执行研究的重要内容。

一、政策执行的过程

一般来说，政策执行过程三个阶段，一是政策执行的准备阶段，包括进行政策宣传、加强政策认知、制定执行计划、进行物质准备和做好组织准备等活动环节；二是政策执行的实施阶段，包括政策实验、全面推广、指挥协调和监督控制等活动环节；三是政策执行的总结阶段，包括政策执行效果评估、追踪决策等活动环节。

1、政策执行的准备阶段 政策执行是一种有目的、有计划、有组织的活动过程，因此，在政策方案付诸实施以前，有必要做好各项准备工作，因为“良好的开端是成功的一半”。

（1）进行政策宣传，加强政策认知

要正确执行政策，就必须加强政策认知；要加强政策认知，就必须进行政策宣传。所谓政策宣传，是指向社会众宣布和传播公共政策的意图和内容，促使和引导政策执行者和政策目标群体的行为向着宣传者所希望的方向发展。政策宣传除了对社会公众公布新出台的公共政策外，还含有教育、说服和鼓动的成分。它贯穿于政策实施过程的始终，既是政策执行的先导，又是政策执行的手段。

政策宣传的内容包括政策的公布和政策方案的解释、说明。

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