第六专题 公共政策内容的执行 - 图文(2)

（2）政策制定与政策执行之所以存在界限，乃是因为：第一，政策制定者设定目标，政策执行者执行目标，二者分工明确；第二，政策制定者能够陈述政策，因为他们能够同意许多不同目标间的优先顺序；第三，政策执行者拥有技术能力，服从并愿意执行公共政策制定者设定的政策。

（3）既然政策制定者与执行者接受两者之间的任务界限，则执行过程必然是在政策制定之后的连续过程上。

（4）涉及政策执行的决定，本质上是非政治性与技术性的；执行者的责任是中立的、客观的、理性的与科学的。

我国学者张金马和丁煌等教授总结了自上而下研究途径的基本特点：

（1）研究基点在于解释为什么政策过程出现或没有出现成功的结果。这样的解释事先预设了一个所要取得的明确目标，这一点可以称之为“目标假定”。与这种分析性的“目标假定”相适应，政策执行研究所追求的价值目标在于怎样使中央政府制定的政策得到更好的贯彻落实。

（2）从高层政策制定者的角度来看问题。在相当程度上，政策被视为高层决策者的“财产”。犹如佩奇所言：“自上而下的政策制定观意味着：决策的重要性完全取决于它是在科层等级的哪一层做出的。因此，重要的决策是由政府机构的最高人物做出的??而处于科层等级低层的人们，只是执行这些决策罢了。”

（3）上述立场之所得以确立，在很大程度上是因为他们在价值观上秉承了自威尔逊以来的政治——行政二分法理念（在公共政策领域，它表现为政策制定与政策执行的二分法）。政策制定被认为是民选政治家的职责，而政策执行则是政府行政官员的功能。执行者是制定者的代理人，因此，从属于制定者。

（4）这种研究途径的一个重要知识基础是马克思·韦伯的官僚科层制理论传统，其核心是行政组织的层级原则和由上而下的指挥控制。政策的执行被看作是一种理性的科学管理活动和技术事务。

（5）正是基于上述几点特征，政府行政效率的提高和政策执行问题的解决，其出路在于组织的管理与控制。例如，更多的资金，信息的沟通，明确的目标，有力的指挥，有效的

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监督，对自由裁量权的严格控制等等。

自上而下研究途径的优点在于为政策执行研究提供了清晰的路线。在实践中，这一研究途径也受到了下列种种批判：

（1）过多地关注中央或高层决策者的目标与策略，其他行动者在执行过程中扮演的重要角色被忽略了。自上而下的研究途径假设“政策制定者是政策执行的关键人物，这导致了对私营部门、基层官员、地方官僚和其他政策子系统策略的行为的忽视。”实际上，他们的策略性创造力和适度的自由裁量权对政策目标的达成可能产生十分积极的影响。

（2）自上而下途径所谓完美执行的必要条件在现实生活中是不可能具备的。自上而下途径肯定政策制定者设定明确目标的权威与能力，目的在于形成完美的执行，而事实上，完美执行需要下列若干条件：明确一贯的政策目标，依法建立的执行程度，敬业、有技能的执行者，充足的政策执行资源，高级领导及利益团体的支持，社会经济条件的变化不危及到政策执行??在政策执行的实际过程中，许多时候政策目标都是模糊的。这是由于政策制定者自己故意让政策模糊，以避免政策的真正落实所造成的不利影响；或者是由于政策本身就是利益团体相互妥协的结果，他们不可能使政策目标非常清楚，以便为以后集团利益的最大化提供可能。完美执行所需要的其他条件在现实中也很难完全具备。

（3）政策制定与政策执行的理论区分，在执行过程中无法维持，因为政策是在执行的实际过程中制定和修正的，制定中有执行，执行中有制定。自上是下研究途径实际上是一种理想化的方法，它暗含的基本逻辑是政策制定者居于决定和指导行动的优先地位，政策执行者则居于执行目标和实现政策的从属地位。可是，对于政策执行实际过程而言，高层政策制定者所发挥的作用并没有下层政策执行者大。

（4）受第一代政策执行研究风格的影响，自上而下的研究途径不可避免地带有个案研究的局限性。有学者批判自上而下的研究途径不够理论化，拘泥于个案，而且过于悲观。如史蒂文·凯尔曼在《制定公共政策》一书中指出的，第一代执行研究“得出了一个远远超出其狭窄事例研究范围的、一般来说相当悲观的结论”。

2、自下而上的研究途径

对自上而下研究途径的批判催发了自下而上研究途径的兴起。

自下而上的研究途径经组织中的个人（即参与政策过程的所有行为者），作为出发点，以政策链条中较低和最低层次为研究的基础。自下而上研究途径认为，政策执行过程不是由高层政府及其官员的法令和规则所控制的，而是由政策行为者之间的讨价还价所塑造的。“因此，政策必须与下级官员的需求，至少是行为模式相容。”因为所有的政策最终都会被那些下级官员所修正，以便符合他们的想法和意见。所以自下而上研究途径强调应给基层官员或地方政府充分的自由裁量权，使之能够应对复杂的政策情境。对中央的政策制定者而言，其核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员或地方政府能采用适当的权宜措施，重新构建一个更能适应政策环境的执行过程。

需要说明的是，自下而上的研究途径缺乏一个统一的模式，其中有对照意义的是这样两个分支流派：一是以爱尔莫尔为代表的，在政府组织内部，从“草根”（基层）角度来探索政策执行的效率问题，学术界称之为“基层官员的权力观”；另一分支以约恩和波特为代表，彻底抛弃了传统官僚科层组织的执行观，从多元行动者的互动角度来研究政策的执行过程，学术界称之为“执行结构研究”。

（1）基层官员的权力观

在《后向探索：执行研究和政策决定》一文中，爱尔莫尔提出政策执行研究存在着“前向探索”和“后向探索”两种不同的路径。

前向探索是从高层出发，明确陈述政策制定者的意图，然后层层具体化，在每一阶段

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