第六专题 公共政策内容的执行 - 图文(5)

图6-5 萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型

2、政策本身的规制能力：政策是基于充分的因果关系基础的；政策指令是明确的；有充分的财政资源支持；各级执行机构内部能够通过整合实现协调；执行机构内部的决定程序相对科学；有素质较好的执行人员；能够吸纳社会多方面的政治参与。

3、政策以外的其他变量：影响政策执行的经济环境和技术条件；大众媒介的参与情况；普通公众的支持程度；利益团体的态度和资源；监督机关是否支持；执行人员的热忱与领导艺术等等。

该模型的一个显著特点是：联系政策执行的不同阶段来考察变量对政策执行的影响。将政策执行分为五个阶段：执行机构的政策产出、目标团体对政策产出的服从、政策产出的实际影响、感知到的政策产出的影响、政策的主要调整。

六、爱德华的政策执行模型

G.爱德华三世在《执行公共政策》一书中，提出了如图6-6所示的政策执行模型，认为四项主要因素的互动关系，直接或间接地影响了政策的执行状况：沟通(communication)、资源（resources）、执行者偏好（disposition）和官僚组织结构(bureaucratic structure)。

图6-6 爱德华的政策执行模型

图6-6 爱德华的政策执行模型

1、沟通

政策内容及执行方法如果能清晰地传达给政策执行人员，则能够以整齐划一的步伐，促进政策执行的成功。但是，政策执行命令却常会发生传达错误或沟通不良的情况。主要原因有二：（1）执行命令缺乏清晰性（clarity）；92）执行命令缺乏一致性(consistency )。 2、资源

充分的资源供给也是保证政策有效执行的必要条件之一。大致来看，政策执行所涉及的资源包含四项：人员、信息、设备和权威。 （1）人员（staff）。要顺利执行政策，既需要拥有充足的专业人员，也需要具有管理和行政技巧的人员，因为人员是政策执行的主力，执行人员的素质、能力、数量等都会对政策执行产生影响。

（2）信息(information)。政策执行人员需要掌握政策内容、执行方法和其他相关事项等方面的信息，尤其是创新或高技术性的政策，更要掌握充分的信息，才能确保正确地执行政策。

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（3）设备(facilities )。设备有赖于经费充足与否。充足的经费能够购买政策执行所需要的各种设备、材料，甚至雇佣执行人员等。经费充足将极大地提高政策执行的品质。

（4）权威(authority)。政策执行人员应当具有权威，才能顺利推动政策执行。权威俨然已经成为一种新型的资源。其理由如下： 权威可以加强执行者的责任心；

权威是获得协调的基础； 权威往往意味着某方面的专长； 权威是工作分派、指导和控制的依据； 权威是奖惩的基础。 3、执行者偏好

政策执行人员通常具有相当的自由裁量权，因此他们对政策的态度将极大地影响到政策执行效果。首先，各机构政策执行人员对同一政策所持的态度可能会有很大差异，这是因为各机构都在一定程度上具有本位主义（parochialism）的倾向。此外，政策执行人员由于竞争性的政策兴趣，由于对政府指令做出了选择性的解释，表现在政策执行行动中就是公然抗拒、阳奉阴违、敷衍塞责等，导致政策不能有效执行。

执行者偏好对政策执行的影响很大，要解决政策执行人员不利偏好对政策执行的不良影响的问题，有三种方式可用：其一，可以将执行人员更换为支持政策的人员；其二，可以通过加薪、升迁、福利等激励手段强化政策执行人员的执行行为；其三，可以采取惩罚、制裁措施，迫使政策执行人员努力执行政策。

4、官僚组织结构

官僚组织在结构和运作上的两项特性，会影响政策执行的成败。 （1）标准作业程序(standard operating procedures)

标准作业程序指官僚组织为有效处理复杂的日常事务所发展出来的一套例行的惯例规则。执行机构订立的标准作业程序可以节省处理时间，实现公平服务的要求，有利于政策的执行。因此，官僚组织应该建立适当的标准作业程序，以有效执行政策，避免不必要的麻烦。

但是，标准作业程序也可能对政策执行具有下列不利影响：其一，限制执行人员执行能力的发挥，导致执行行为缺乏弹性，无法适应客观环境变化；其二，标准作业程序还可能产生目标置换（goal displacement）的弊端，即政策执行人员将手段性的标准作业程度当作主要行为目标，为严格遵守标准作业程序，以致放弃了达成政策目标的任务；其三，执行人员可能会以遵守标准作业程序为借口，抵制创新与变迁，由此导致政策执行难以适应变革的政策环境的需要。因此，应根据具体政策的特性，选择是否具有标准作业程序的机构来执行。

（2）执行权责分散化（fragmentation）

执行权力分散到不同的机构，因事权不专所带来的协调困难、资源浪费等，往往造成政策执行不力。比如美国在社会福利方面，联邦的一百多个社会福利计划，分由十个不同的部门负责执行，以致成效不佳。因此，应当调整权责划分，强化沟通协调，减少事权不专、责任不明的情况。

总之，爱德华所提出的执行模型抓住了影响政策执行的最为关键的几个因素，但是该模型却没有讨论目标群体、各种环境因素对政策执行的影响，因此表现出一定的局限性。

七、高金的府际政策执行沟通模式 麦尔科姆·L.高金是美国布鲁金斯学会的客座研究员，在美国多所大学讲授政治学。1990年，高金等人在其出版的《政策执行理论与实务：迈向第三代政策执行模型》一书中，提出了“府际政策执行沟通模式”（the communication model of intergovernmental policy implementation）。如图6-7所示：

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图6-7 高金的府际政策执行沟通模式

高金等人认为第一代政策执行研究呈现出演绎的途径(deductive approach)，而第二代政策执行研究则呈现出一种分析性的归纳途径（analytical approach）。但是，政策执行是一种极为繁复的过程，是一系列发生于不同时间与空间的政治与行政决策和行动的过程，而不只是单独采取演绎或归纳的途径就可解释。因此，他们主张政策执行研究不应忽视各种层次中执行动态面的探讨，其所提出的“府际政策执行沟通模型”即着重于探讨政策执行的动态过程。

在“府际政策执行沟通模型”中，高金等人认为中央政府做出决定启动了政策执行过程，而这一决定通过其形式和内容多多少少都会约束政策执行人员的选择和行为。地方政策回应中央政府强加的诱导和约束的方式是不同的，这取决于地方政府偏好的性质和强度以及地方政府行为的能力。而且，政府决策已经不再是一个单一的理性人的行为，而更可能是团体之间相互讨价还价的结果。因此，这种综合方式认为政策执行实际上最终既取决于自上而下研究途径所关注的影响因素，又取决于自下而上研究途径所关注的影响因素。 …… 此处隐藏：1231字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……