地方政府公共政策执行力系统分析

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第 5卷第 4期 20 0 7年 8月

西南农业大学学报 (社会科学版 )J u n l fS u h s rc lurlUnv riy S ca inc iin o r a o t we tAg iu t a ie st ( o o ilSce eEdto )

V o15, . No. 4Au . 0 7 g 20

地方政府公共政策执行力系统分析徐臻，芳王(湘潭大学管理学院，南湘潭湖摘

410 ) 1 1 5

要：方政府公共政策执行力由介入政策过程的诸因素构成。这些因素之间存在相互约束的逻辑关系。根据介入政策过程地

的不同环节，政策系统分为环境系统、程系统、策领域和政策手段。将过政

关键词：方政府；共政策；地公系统；行执中图分类号： 0 5 5 I 3 . )文献标识码： A文章编号： 6 2—5 7【 0 7 O 0 3 17 3 9 2 0 ) 4— 0 6一O 4

S STEM A TI A N A LY SI F H E Y C SO T EX ECU TI E V POW ER OF LO CA L OV ERN M EN TS I I PLEM EN TI G G N M N PU BLI PO LI ES C CI

X U e W A NG n Zh n, Fa g

(n t u eo n g me t I si t fMa a e n,Xin tn Unv riy t a ga ie st,Xin tn,Hu a 1 1 5,Chn ) a ga nn4 1 0 ia

Ab ta t sr c:The e e utv w e f l a x c ie po ro oc lgov r e t i m plm e ig ubl p iis s m a ft e a t s nv l e n t e e nm n s n i e ntn p i ol e i de up o h fc or i o v d i h c c pol y pr e s The e r o c l eato i oc s . c r a e l gia r l ins am o g he e a t s Ac o d n t t e dif e lnks n t s f cor . c r i g o h fernt i whih c wor i t e po iy k n h lc pr e s,poi y i plm e a in yse s dii e nt nvr m e y t m,pr e s s s e,po iy fed

nd po iy m e ns oc s lc m e nt to s t m i v d d i o e ion nts s e oc s y t m lc il s a lc a . Ke r s:lc lgov r e t;pu i lc y wo d o a e nm n blcpo iy;s s e;i y tm mplm e a in e nt to

现代系统的概念最早产生于 2世纪 4 0 0年代美国曼哈顿工程的实施。6 0年代以来成为一种方法论。对系统概念，国韦氏大词典有过较全面的解美

同类地方的政策示范、地方文化性因素、方社会发地

展状况、地方利益结构、方社情民意、地地方自然资源等等。综合起来，以划分为政治法律因素、可经济社会因素、化因素和资源因素。文 ( )一政治法律因素它包括三个层面： 1既有的法律政策体系， ()例如宪法、本法律、政法规、基行行政规章、国家政策、

释，系统常常是由诸多部分的约束构成的整体。这“个整体内部是有规则的相互作用，互依存从而构相成了诸要素的集合。这个有组织的或被有机化构成的整体，可能是由原始所形成的，可能是经过艺术也

加工而形成的各种概念或原理的综合等等。”地方政府公共政策执行力的系统也是在这样的意义上界定的。这些因素之间存在相互约束的逻辑关系，因为缺少其中的某个部分，是或某个部分发生变化，能导致政策执行力本身的变化。可

地方性法规、方规章和地方其它既定政策等等。地这些因素主要影响政策的原则方向。为了在执行政策时保持政策法律体系的整体性，方在执行新政地策时，要认真研究这些既有法律政策的精神； 2需 ()实际的政治权力分配以及地方行政领导的执政倾

向。它将在很大程度上影响地方政府决策主体的构一

、

环境系统

成、公众参与决策的机会及深度，将影响地方决策也内容和偏好；3国内的时政形势及地方政府发展动 ()态。任何国家在特定的时期都有其发展目标，这也就是该时期地方政府政策制定的重点。同级其它地

就地方政府而言，响其政策执行力成效的外影围环境主要有：国家法律及政策体系、地方性法规、

*收稿

日期： 0 6 1—1 2 0—1 4

作者简介：徐臻 (9 4,, 18~)女湖南常德人，湘潭大学硕士研究生，研究方向：公共政策理论与实践。

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区的发展方向和成功的政策措施也会引起当地政府的关注，成为其政策行为的重要参照。【 )济社会因素二经

策环境中与政策客体的互动。综合伊斯顿、布隆林和安德森等人的解释，政策过程系统从先后环节上讲可划分为政策制定、策执行、策评估、政政政策监控和政策终结等阶段；平面流程讲主要是信息的从输入——加工处理——输出——反馈。

这是影响地方政策的最重要因素。 ( )有制 1所和生产方式，括不同所有制单位在国民经济中的包

地位及其比重，经济规划的集中或者分散倾向，财政政策、收政策，源开发状况，资水准和消费特税资投征等。( ) 2生产力水平，社会的科学技术发展水平指和物质基础，学技术知识的发展水平以及科技界科推广应用和开发新知识的才智和能量。( )济结 3经

伊斯顿认为政策过程总是从要求的输入开始。“所谓要求，就是要求实现以自我为核心的目标，或者很可能是说意欲寻求某种政治决策，以便把各种职责和繁多的义务强加于系统的全体成员。安德”

森认为“策要求是指政治体系中其它官方或非官政方的行为者，某一面临的问题，就向政府官员提出的主张采取行动或不采取行动的那些要求。从关于政府应当做些什么的基本主张，到对某一问题采取特

构布局、经济比较优势和劣势，如产业结构和区域结构，劳动密集型、识密集型经济增长模式等。( )知 4社会结构，会制度的性质和社会制度的发展，会社社

的结构状况和阶级、阶层状况，贫富差距以及各阶级之间力量的对比，会组织的性质以及社会角色的社

别行动的具体建议，均属政策要求之列。 _5”2。作为 j决策主要信息的要求与人们通常所说的期望、偏爱、

界限等。( ) 5社会矛盾和社会问题，如分配差距、城

公众意向、动机、意识形态，支持

的推动下进入政在策议程，经过加工转换成政策输出，而政策产品在与社会的互动过程中又将产生新的要求和支持。 用伊斯顿的理论来分析我国地方政府公共政策执行力可以发现一些问题。例如，多地方政府政很策过程的产生不是以要求的输人为依据，而是在政绩导向的压力下启动的，是一些地方政策不符合这公众要求的根源，是进一步导致政策执行力度不也够的原因。在当前地方政府公共政策执行力过程中存在的一个大问题就是，众对具体的政策执行者公和执行者输入的支持不充分。一些地方政府又把公众的这种态度当成公众对政策执行的威胁，加剧了 地方社会的不稳定性。 对于政策过程包含的具体环节，举两个具有列代表性的观点。 安德森在《公共决策》一书中将政策过程的功能活动划分为如下五个环节。

乡差距、产安全、生环境污染、社会治安、源短缺等能等。任何一个突出的矛盾都会引起地方政策的高度关注。 【 )化因素三文

主要包括传统习俗文化、治文化和教育文化政等等。传统习俗文化：如家族文化、育文化、日生节 文化等等，它们会影响政策过程和政策执行力度。 例如，多子多福观念重的地方，行计划生育政策在执就存在较大困难；政治文化：它包括在特定时期人们对政治生活的认知、感和评价。在各个地方，情尤其是基层政府，公众对于参与政治文化所需的素质状

况并不乐观，于政策过程更是不知道如何参与；对() 3教育文化：它对于影响地区公众的生产知识和生

活知识起着重要作用。在一些重男轻女观念浓厚的地方，行女童入学政策将遇到重重阻力。执 【 )源因素四资

它包括自然资源和社会资源： 1自然资源， ()比如耕地面积大小和肥沃程度、源、林、藏和海水森矿岸等的分布状况以及开发利用的前景等；2社会资 ()源，主要是指人力资源和财力资源。人口的数量、质量、性别、龄、年生育率、亡率等都是人力资源的重死要指标。财力资源是地方政府财政的规模、政收财支状况和可开发的财政来源等等。这些资源既是地方政策问题的重要发源

地，又是地方政策执行的基本保障。

() 1问题的形成：政策问题是什么？是什么使它成为公共问题？它是怎样被提到政府的议事日程上的呢？

() 2政策方案的制定：解决政策问题可供选择的

方案是怎样制定的？什么人参与政策方案的制定过程？

() 3政策方案的通过：政策方案是怎样被正式通过和颁布的？政策方案的通过需要满足什么样的条件？哪些人通过了政策过程？经过何种过程？被正式通过的政策内容是什么？

二、过程系统公共政策的过程实际上是政策主体在特定的政

() 4政策的实施：么人与政策的实施相关？在什

实施政策时又都采取了哪些具体的行动措施？这些

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行动措施对政策的内容发生了什么样的影响？ ( )策的评价：样去衡量政策的效果和影 5政怎响？由什么人去评价政策？政策评价的结果是什么？有无改变或废止政策的要求 3? _ 林布隆在《策制定过程》政一书中说：人们首先“研究政策问题是怎样产生的和怎样提到政府决策人议事日程的，然后研究人民怎样为所采取的措施详

( )守行政职能的安排二严

地方各级人民政府的职责主要是由宪法和地方各级人民政府组织法作出安排。地方政府既有义务执行中央政府制定的法律、法规、议和决定，决又有权依法自主决定并处理仅仅关系到本地区居民利益的公共事务。地方政府不可能承担地方全部社会公共事务的管理和服务。宪法第 1 7条规定，级以 0县上各级人民政府依照法律规定的权限，理本行政管

尽地进行争议，着研究立法活动和其他活动怎样接跟上，行政人员随后又怎样实施政策，最后研究如何评价政策。_”3 上述过程的设定，映了西方社会对程序化决反策、科学化决策和民主化决策的要求。我国地方政策过程与这样的要求相比具有较大的差距。主要问题在于，策信息的开放程度低、决政策过程的互动范围小、政策规范很少预留争议期。公众感觉不到政策过程的存在，仿佛地方政府的政策是一天形成的，

区域内的经济、

教育、科学、文化、生、卫体育事业、城乡建设事业和财政、民政、安、公民族事务、司法行政、察、划生育等行政工作，布决定和命令。监计发 也就是说，县级以上地方人民政府的政策领域不能超越这一职能边界。如地方政府在国土资源管理、 税收管理的政策方面存在较多越权的做法。 ( )免政策冲突三避政策具有原则性、时效性和灵活性的基本特征。一

政策经常表现成为某次关键的会议或者某个领导关键性的意见。

项政策的顺利执行需要与相关的其它政策取得协

调。政策系统作为一个协调有序的整体，首先要求在确定的时空条件下，项政策之间以及政策的各各种表现形式之间不得互相抵触、互矛盾，则，相否就

三、策领域政政策领域指政策所能作用的业界、务类别。事 如果政策主体对于它能否在某一领域作出政策不清

会破坏政策系统的正常结构，政策系统发生功能使紊乱，可能导致整个政策系统的崩溃和瓦解。在并我国，由于政策制定主体比较多，政策制定主体本各身又都是独立的利益主体，别是现阶段我国正处特在新旧体制的转轨时期，政策制定方面的协调机在制尚不健全，以政策之间相互抵触、所彼此冲突的情况时有发生。即便是在改革开放许多年之后的今天，我们仍然可以看到有不少改革政策因其相互间的不协调而造成其效果部分抵消的情况。例如，刺激消费的政策在实施过程中，种因政策间缺乏协这调而造成政策执行受阻的情况就十分明显。另外， 对法律或上级政府政策已经作出明确安排的事项， 没有必要另行制定政策，以减少政策矛盾，或上有政策、有对策的现象。法律和上级政策的授权是下下

楚，么政策的合法性就没有了前提。我国地方政那府政策执行中随意越权的现象之所以十分严重，与理论上不重视政策领域的讨论也有关系。( )确公私领域之分一明

我国在理论上已经引入了公共领域和私人领域的概念，公共政策作为处理公共事务和公共利益的规范性安排，其最大作用领域只能是公共领域。我国的公共领域主要出于政府和社会关系的发展

,其特点主要体现在地方精英对社区公共事务的管理上。在公共领域中，及的公共事务包括治理性事涉

务和自治性事务。对于自治性事务，府不宜作出政 统一的政策安排。但在政府管理的实践中，其在尤

级地方政府政策出台的重要依据。

基层政府的政策行为中，政无边的传统做法仍然行根深蒂固。在政策实施过程中，人们难免会在思想、 行动上产生这样或那样的问题。为了保证政策的顺利实施，部分地方政府政策执行者对于那些不服从、 不拥护的政策客体采取强制性的手段。这种强制执行的办法在特殊情况下使用具有其独特的作用，但

四、策手段政政策手段是使政策付诸实施的方式、工具和资源的总和。在地方政府中，了省级政府具有较明除确的宏观调控职能外，、 (、 ( )府的职市县区)乡镇政

能主要是中观和微观的。比较合理的地方政府政策手段体系是：以经济手段为基础，以法律手段为保障，以思想诱导为支撑，以行政手段为辅助。

是政策的执行经常依靠行政无边这种办法并不能够获得很好的执行效果。

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( )济手段一经

有多元性，在作用上具有宏观控制性的特点。它最大

经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，节政策执行过程中的各种调不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的

的好处是通过政府有计划地循循善诱，使政策执行者和政策对象自觉地采取某种行为，不仅可以节省许多人力，而且更主要的是由于这种行为是出自心悦诚服的自觉自愿，就能够牢固而持久。这种手段在基层地方政府的政策执行中作用是比较大的。( )政手段四行

办法。经济手段运用价格、工资、润、利利息、收、税资金、罚款以及经济责任、经济合同来组织、调节和影响政策执行者和政策对象的活动。经济手段具有三个特征：第一，间接性。它不像行政手段那样是直接干预，而是利用经济杠杆的作用对各个方面的经济利益进行调节来实行间接控制的。第二，偿性。与行政有手段下的无偿服从不同，

经济手段的核心在于贯彻物质利益原则，重等价交换原则。第三，联性。一注关种经济手段的变化不仅会引起社会多方面经济关系

行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指标、规定及规章制度等行政方式，照行政按系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段有显著的特点：一，威性。采用行政手段第权

的行为主体主要是上级政府机关或上级领导，用作对象是下级政府机关或工作人员。他们之间强调的是垂直领导关系，级服从上级的关系。行政手段下

的连锁反应，而且会导致其它各种经济手段的相应调整，不仅影响当前，而且波及政策的发展。

依靠强制性的权威将国家的各项方针、策准确无政误、坚决有力地推行和落实。第二，强制性。它体现

各种经济手段的功能是不同的，应该根据不同的政策执行情况采取不同的经济手段，能简单划不一

在行政组织体系在思想上、律上要求服从集中统纪一

地规定，更不能不加分析地套用。在政策执行过用，以取得更好地执行效果。 ( )律手段二法

的意志。行政主体所发出的命令、规定、条例等都

程中，应该注意把经济手段和其它手段结合起来使

必须执行，时属于根本不考虑价值补偿问题的无有偿性服从，有甚者是要求无条件的绝对服从。第更三，象的有限性和时效性。在实际工作中，政指对行示、令往往是就解决某一具体问题、成某一项具命完体任务而做出的，因此，的内容和发布的对象是具它体有限的。

法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、 仲裁工作，特别是依靠行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段所依靠的不仅仅是国家正式颁布的法律，时也包括国家同各类管理机构制定和实施的各种类似于法律、有法具律效力的规范。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，它还具有稳定性和规范性。行政

行政手段是构成任何一种政策执行的不可缺少的基本因素。行政手段具有较强的约束力，带有强

制性，它要求在政策规定的范围内，何单位和个人任都必须执行，则就要承担一定的行

政责任，否受到一

法律和法规的修订必须根据客观形势发展的要求， 由国家立法和行政机关遵循立法程序进行。法律手段是政策执行活动得以进行的根本保障，依法行政、依法管理不仅具有权威性而且具有科学性和客观性。只有运用法律手段，能消除阻碍才

定的处罚。因此，在政策执行中使用行政手段容易做到协调统一，行禁止。特别是用这个方法解决令一

些特殊的、紧迫的、突发性的问题，利于扭转政有

策执行中的不利局势，证政策的顺利运行。保参考文献

政策目标实现的各种干扰，障政策执行活动有法保可依、章可循，有从而有利于政策的J N实施。法律 l￣ .手段使用的范围比较广，尤其适用于解决那些具有共同性、遍性的问题。在处理特殊的问题时，需普还

[]戴维 伊斯顿 .治生活的系统分析 E 3北京：夏 1政 M .华出版社，9 84 . 18:4

要行政手段相补充。( )想诱导手段三思、

E]詹姆斯 E 德森 .共决策[ .京：夏出版 z安公 M]北华社，9 0 3 . 19: 1

E]查尔斯 E 布隆.策制定过程 E .京：夏出 3林政 M]北华版社， 9 8: . 18 3

思想诱导是一种以人为中心的人本主义管理方

法，它通过运用非强制性手段，政策执行者和政策使对象自觉的去贯彻执行政策，不从事与政策相违而背地活动。常用的思想诱导手段有制造舆论、服教说育、商对话、功罚过。思想诱导手段在对象上具协奖责任编辑：李航