第6章-山东继续教育-应对突发事件处理能力培训教程(2008)

第6章-山东继续教育-应对突发事件处理能力培训教程(2008)

第六章突发事件决策能力

【本章要点】

公务员应对突发事件的能力，最重要的是决策能力。

从决策的内容划分，公务员决策可以分为程序化的常规决策和非程序化的危机决策两种。突发事件决策就属于危机决策。由于两种不同的决策模式面对的是不同的决策问题，处于不同的决策环境，因此，它们在决策的价值取向、约束条件、决策程序以及决策后果等方面都存在着很大的差异。突发事件的突发性紧急性及其所造成的不确定前景，给公务员决策带来了高度的紧张和压力，是一种非程序化决策，它要求在相当有限的时间里作出重大决策和反应，因而具有不同程序式常规决策的特点、流程和方法。

第一节突发事件决策的概念与特点

所谓突发事件决策，通俗地说，就是要求在有限的时间、资源、人力等约束条件下及时拿出应对突发事件的有效方案和具体措施，即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了不错失良机，而打破常规，省去决策中的某些“繁文缛节”，以尽快的速度作出应急决策。因此，突发事件决策是一次性的非例行的决策活动。从决策的角度分析，突发事件的决策构成一般需要具备三个要素：第一，决策问题的发生、发展具有突发性、急剧性，需要公务员当机立断；第二．可供公务员利用的时间和信息等资源非常有限；第三，事态的发展危及政府和公务员的利益，但决策的后果很难预料。因此，突发事件决策是一种特殊类型的决策。由于决策背景和决策问题的特殊性，和常规决策相比，突发事件决策具有以下一些特点：

一、目标取向不同

突发事件的发生，具有突发性和紧急性的特征，而且突发事件的恶化会对政府、公务员和广大人民群众带来很难预料的严重后果。因此，突发事件决策的首要目标是控制事件的蔓延，最大限度地保护民众的生命和财产安全。这就要求决策具有快速、高效的特点，也就相应地要求把突发事件管理权力高度集中于公务员手中，以便能够随机决断。在这种情况下，突发事件的突发性、严峻性和高时效性，使得公务员根本不可能有充分的时间和条件发扬民主，广泛征求意见，决策民主化在事实上受到各种客观条件的限制，而且民主协商很可能导致延误决策时机，导致灾难性的后果。与之相反的是，常规决策通常要求广泛、充分的发扬民主，并采用民主的典型手段——民主集中制、少数服从多数，因而，公务员在常规决策中经常采取讨论、协商、民意调查、投票等各种规范性程序。经过较长时期的探讨，最终就某一社会问题达成一致。在这一过程中，不同的声音可以自由表达。因此，常规决策强调民主的原则，决策权力比较分散，民意得以充分体现，公务员在充分民主协商的基础上定夺最后的决策方案；相反的，突发事件决策强调快速的原则，决策权力高度集中，公务员主要依靠自己的智慧和胆略，审时度势，当机立断。

二、约束条件不同

由于常规决策和突发事件决策所处的情境不一样，常规决策所面临的外界环境相对确定，并可以通过民意调查、协商讨论等各种方式，提前对所面临的决策环境进行评估，这样真正作决策的时候就有的放矢。相反，突发事件的突发性和不确定性，造成了高度的紧张和压力，这就要求公务员决策具有即时性、权变性。

在突发事件状态下，由于所处的外在环境变动急剧，同时人类理性有限，无法完全掌握信息，所以对于事件状态和发展也就无法进行精确估量，不确定性由此产生。国外有的学者将这种不确定性区分为：

(1)状态的不确定；

(2)影响的不确定；

(3)反应的不确定。

这些决策情境的不确定，导致公务员必须根据事态的发展，实行权变式决策，特别是在突发的情境下，这种不确定性尤为明显。大体说来，在突发状态下的决策面临的约束条件主要包括以下内容：第一，时间

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紧迫。常规决策中，正式的决策方案出台之前，公务员往往可以有充足的时间对所制定的决策方案进行反复的论证和修改。比如，我国公安部制定的《公安机关110报警服务台工作规范》在正式出台前，作为决策者的公安部决定从2002年6月20日至7月20日，用一个月的时间，将《公安机关110报警服务台工作规范(征求意见稿)》通过公安部网站向社会公布，广泛征求意见。而在突发状态下，事件的紧迫性要求公务员决策具有及时性、果断性。对于事件的处理，只有有限的反应时间，因为事件的突然爆发，迫使公务员必须以有限的资源和信息为基础作出决策。比如，1992年印度遇到独立以来最为严重的一次宗教冲突——印度教和穆斯林的寺庙之争时，由于政府处理不够及时果断，导致全国大规模的骚乱，严重影响了印度政府形象。1979—1981年美国卡特总统对美国和伊朗人质危机的处理以及2001年日本首相森喜朗对美国核潜艇撞沉日本“爱媛”号渔业实习船事故的应对，都是由于决策不够及时果断而导致民众和舆论的普遍批评。因此，不确定状态下公务员进行突发事件决策，应当掌握时间第一的原则，具有应对各种突发事件应有的敏锐洞察力，恰当估计形势，快速应对，及时疏导，果断地依法处理，有效控制突发事件的区域，谨防事态扩大，将突发事件消除在始发阶段，制止突发事件的蔓延。

第二，信息有限。常规决策时，公务员对问题的认识相对来说是全面的和深刻的，他可以通过民主协商的方式尽可能地了解政策受众的意见，可以进行充分地讨论和辩论，甚至还可以采取追踪决策的方法对原有的决策方案进行修改。特别是随着新技术和电子计算机的运用，现代管理信息系统使得公务员在作出最终决定之前，可以对决策草案进行详细地分析。比如，人口问题是我国面临的严重问题之一。正确的人口政策，需要定量研究的支持。我国科技人员经过大量的分析研究，建立了人口系统的控制模型；开展了我国人口长远目标的研究；人口指数精确计算的研究；人口系统参数估计和分析方法研究等。有关这方面的研究成果为党和政府制定人口政策和人口规划提供了科学根据。但是，在突发事件状态下，公务员事实上并不具有相关决策状况的所有信息，处理信息的能力被局限在仅有相关决策状况的，简单印象后就行动，选择行为受所得信息的多少和先后次序的影响。因此，公务员虽企图以完全理性的方式来决策。但因知识、能力及各方面条件的限制，最多只能以有限理性来从事方案的选择而已。大体而言，突发事件决策信息的有限性主要表现在以下三个方面：首先，信息不完全。突发事件状态下，由于事态发展本身的随机性和不确定性，突发信息是随着事态的发展而演变的，因此，公务员需要适时更新信息。但是，由于时间的紧迫性，不可能在非常有限的时间内掌握和控制所有的事态发展信息。比如，2001年美国“9·11”恐怖袭击事件发生后，目击者可以确定的是，纽约和华盛顿的主要建筑物接连遭到袭击，但究竟是哪个恐怖主义组织策划了这起事件?恐怖主义组织下一步可能的袭击目标是什么?恐怖袭击中死亡、失踪和伤亡人员的具体数目和情况如何?等等，这些对公务员来说极其重要的信息在事发当时是不可能完全获悉的。其次，信息不及时。由于突发事件发展的急剧变化性，信息要从事发现场传输到指挥决策机构。中间还得经历好几个组织的中介运作，因此，公务员对突发事件信息的掌握和控制在时间上就会有滞后性。比如，2001年2月10日发生了美国核潜艇撞沉El本“爱嫒”号渔业实习船的事件，事件发生的时间是当天上午8时45分左右，但日本首相森喜朗在10时40分左右 …… 此处隐藏：20455字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……