浅析城中村改造中的法律问题

我的党校毕业论文,通过自己在城中村改造的亲身实践和采访得到的经验,绝非抄袭。

【摘 要】城中村是我国城镇化发展过程中的特殊产物，而实施城中村改造是城镇化发展到一定阶段的必然产业，也是我国进一步城镇化当中绕不过去的“一道坎”。然而，在城中村改造中，由于具体运作中没有严格遵守相关法律和政策土地，导致出现了土地违法、小产权房建设、拆迁难等问题，只有彻底解决土地和房屋的权属问题，才能不留后遗症地完成城中村改造，造福广大群众。

【关键词】 城中村、整体改造、小产权房、土地变性、拆迁

我的党校毕业论文,通过自己在城中村改造的亲身实践和采访得到的经验,绝非抄袭。

目录

一、“城中村”现状分析 4

（一）国内城中村的现状和成因分析 4

（二）长治城中村的现状分析 5

（三）城中村存在的社会问题和改造中的法律误区 6

1、城中村的治安问题 6

2、城中村的违法建筑问题 6

3、城中村的社会管理问题 6

4、城中村小产权房建设的问题 7

二、“城中村”土地权属有关法律问题和根源 7

（一）城中村土地权属的历史渊源

（二）“城中村”土地权属分析

1、全部转为国有

2、全部转为国有

3、全国或大部仍属于集体

（三）城中村土地所有权的转化

1、城中村土地权属问题的根源。

2、城中村土地性质转化中的问题。

3、城中村土地在非自身改造中的损失

三、长治现阶段“城中村”改造中土地变性的思路和举措

（一）土地集体所有转为国家所有的特点

1、土地所有者的主体发生了根本的变化 7 8 9 9 9 9 9 9 10 11 11 10

我的党校毕业论文,通过自己在城中村改造的亲身实践和采访得到的经验,绝非抄袭。

2、土地的权能也发生了根本的变化 11

（二）土地变性的具体途径和措施 11

1、城中村土地的大规模征用 11

2、土地置换与村民安置 11

（三）土地的所有权和承包权 12 参考文献

14

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长治城中村改造中的土地变性

法律问题探讨

一、“城中村”现状分析

改革开放以来，由于我国城镇化、城市化进程的飞速发展，特别是城市在急剧扩张和不断建设中，由于成本和拆迁等原因，往往绕过原先城市边缘的村庄，向城市之外的耕地和空地发展。经过30多年的城市建设，逐渐形成了现在城市包围农村的“城中村”局面。

（一）国内城中村的现状和成因分析

改革开放之前，我国的城市面积有限，城市化的进程缓慢，以及城乡二元管理体制的限制，“城中村”现象尚不明显，无论在行政区划还是城市建成区域上来说，绝大部分农村尚处于城市边缘或城市之外。

改革开放特别是近十几年来，全国上下城市化进入高速发展的阶段，许多城市边缘的村庄由于土地（耕地、菜地、经济林地等）全部或者大部分被征用，耕地被征收了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。农村的农民身份转变

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为城市居民身份后，村民收入也主要转向第二、第三产业。但是从居住角度来说，他们仍住在由原村的集体宅基地中，这部分“农村”仍然保留着“村建制”，实行着村的行政管理。这部分既是农民又是市民的城中村居民，由于以村籍为边界形成了管理上的“独立王国”和经济上的“利益共同体”，因此在生活习惯、文化素质、社会保障等方面均滞后于城市整体发展步伐，并且无法真正享受到市民的种种待遇，被称为“都市里的村庄”。

以上，可以认为目前国内的城中村现状，正是城市化不彻底、不完整的体现。在党的十七大报告和《十二五规划刚要》中，都把城中村改造作为进一步提升城镇化水平的要求而进行了强调，可见城中村改造已经是城镇化的必然路径。

（二）长治城中村的现状分析

长治的城中村主要集中在城区，在高新区（行政区划上分别属于城区和郊区）和郊区也有少量分布。城区共有两个涉农街道办事处，下辖有28个村（菜场）。其中，具备城中村特征的村有23个，基本是城市包围农村的情况，特别是角沿村、紫坊村、景家庄、新华菜场、新民菜场等和高新区的捉马村、史家庄村、鹿家庄村等城中村都位于市中心繁华地带，居民低矮的自建房屋和周围现代化的建筑形成了鲜明的对比。此外，还有5个村位于城市东南部的塔岭山下，属于城边村范畴。

目前，这些城中村主已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上、生活习惯、生活保障等方面仍然保留着农村模

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式。尤其是核心区内的13个 “城中村”，下水、煤气、网络等公共基础设施薄弱，村民居住环境“脏、乱、差”，一些群众称之为“金玉其外，败絮其中”，广大居民对城中村改造的呼声高涨。

（三）城中村存在的社会问题和改造中的法律误区

“城中村”作为现代化城市中的一块“牛皮癣”，存在着诸多社会问题，甚至有一些问题已经严重影响到城市的发展和形象。使得当地政府在社会治理中将改造城中村作为作为施政的重点工程来实施，取得了市民和村民的理解支持。然而，在改造中也带来一系列的社会问题，走入了一些的误区。

1、城中村由于缺乏统一的社会管理和城市管理机制，村内村民、市民和流动人口混合居住。一些失地村民为了提高收入，开设了棋牌室、小旅馆、小酒吧、小网吧等“五小”营业场所，很容易衍变为“黄赌毒”的聚居场所，甚成为流动人口中犯罪群体的藏身之所，总体上治安形势十分严峻。

2、由于城市规划和建设监管的漏洞，城中村违法违章建筑众多。为了解决自身人口居住问题并牟取利益，一些村民在原本只允许一层、二层的宅基地上违法违规加盖了三层、四层甚至更高，有的甚至把宅基地院落全部建成房屋。由于由于房屋密度高、建筑质量差、采光通风条件不好，村民居住面积虽然增加了，但是居住环境却在进一步恶劣，同时，街巷狭窄、拥挤，存在严重消防隐患和建筑安全隐患。

3、由于城中村社会管理的薄弱，存在着村内土地违法使用的诸多问题。例如村委干部把集体用地出租给企业，成为工业用地、商业

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用地，非法出租、转让、倒卖，管理混乱最终导致土地权属方面存在大量历史遗留问题，长期难以解决。

4、在村民居住条件改善的呼声和城中村中宅基地日益减少的情况下，不少村集体以新农村建设为幌子，在没有土地、规划、建设部门和当地政府的审批下，搞起了小产权房建设。所谓“小产权房”，是指建设在农村集体土地上的商品性住宅。按现行法律，这类土地只能用于农业生产或者作为农民的宅基地，土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。然而，自行建设小产权房，是不受法律保护的，尤其是一批小产权房转卖给市民，既违反了法律，更浪费了宝贵的土地资源，使城中村改造没有地块进行安置楼的建设，这为今后真正的城中村改造留下了巨大隐患。

二、“城中村”土地权属有关法律问题和根源

在城中村改造中，土地权属问题是非常重要的法律问题，直接关系到城中村改造能否取得成功，村民能否得到最大利益。

（一）城中村土地权属的历史渊源

新中国成立以来，我国对土地、山林大体上进行了四次确权，即土改、合作化、1962年“四固定”、1982年《宪法》颁布前后土地权属的重新登记。

在上个世纪50年代的土改中，广大农民拿到了土地证，许多城中村居民也不例外。1951年11月25日中央人民政府内务部颁发的《关于填发土地房产所有证的指示》第一条对此有所说明：“根据共同纲领第二十七条：“保障农民已得土地的所有权”，及土地改革法第

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三十条；“土地改革完成后，由人民政府发给、颁发土地证的规定：凡土地改革已经完成的地区 不论农民新分的土地及原有土地，均应一律颁发土地房产所有证。”此时的土地，应是农民个人所有。

随后时间不长，农村土地变为集体所有。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》(即《六十条》)规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”因此，村民对宅基地只有使用权，没有所有权，土改时发给的土地证就自然失去法律效力，不能作为处理宅基地使用权。

1982年，城市土地全部变为国家所有。该年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过了新的《中华人民共和国宪法》。第十条第一款简洁、明确地增加了这样的规定：“城市的土地属于国家所有”。然而，城中村土地作为城市中间的“孤岛”，呈现出了另一种局面。

（二）“城中村”土地权属分析

根据《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”这就是我们常说的“土地的二元所有制结构”。

土地所有权状态依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。由于“城中村”在城市建设的过程中被城市不断包围而成为城

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市的一部分，但是在土地的所有权方面，仍属于农村范畴。

目前，全国乃至长治的“城中村”土地的所有权状态大体可分为三类：

1、全部转为国有。土地被国家全部征用，农民集体土地所有权已经丧失，原农民已全部转为居民，村委转为居委，只是保留着农村传统的生活习惯。整体上已改造融入城市之中，不再是“城中村”改造的对象，这种类型的城中村，在长治属于极少数。

2、两种情况并存。土地大部分被城市建设和项目发展征用，土地所有权属于国家和属于集体并存，但原农民未转为居民。长治有部分村存在这种情况。

3、全国或大部仍属于集体。已经列入城市发展规划红线，但土地仍属于集体所有。根据土地法第10条：集体所有权的权利主体又分为：乡集体、村集体、村民小组三种组织形式。在长治的主城区内，大部分城中村都属于这种情况，村内的绝大部分土地仍属于集体所有。

（三）城中村土地所有权的转化

《土地法》规定，国有、集体两种土地所有权可以进行转化，但是只能是集体所有权向国家所有权转化，而不能逆向转化；同时集体所有权主体之间是不能相互转化的。这为城中村改造解决土地权属问题提供了重要的法理根据和法律依据。

1、城中村土地权属问题的根源。从“城中村”的发展的过程可以发现，土地的二元所有制结构是我国宪法和土地产权法律演变而造成

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的。二元所有制结构使得村民可以通过村集体得到土地使用权，以宅基地的形式分给各户村民。而在城中村当中，由村民自行建设后租出即可获得租金，土地和房屋租金收益远远超过城边村和县区农村，这也对城中村改造中土地权属的转化带来了困难。

2、城中村土地性质转化中的问题。土地集体所有向国家所有转化的条件是唯一。我国宪法第10条和土地管理法第2条的规定，方式为土地出让。土地出让后，性质变为国家所有。然而，由于在实际出让过程中，需要主要对村民利益的保护，避免低价出让集体土地造成村民利益受损。

3、城中村土地在非自身改造中的损失。由于城市建设的需要，一些重点是市政、道路、公益项目需要征用大量的城中村土地。在征用土地后，“城中村”集体土地所有权转变为国有，面积逐渐缩小。例如广场、体育场所、公园和城市路网建设，征用了城中村内不多的土地，而土地的补偿因公益需要而数额较少，导致城中村只剩下村民宅基地，没有空余地块城中村改造缺乏转圜的余地，某种程度上会直接堵死城中村改造的后路。甚至有国家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，为征用后转让土地使用权获得商业上的利益，最终引发村民不满和群体性事件。

三、长治现阶段“城中村”改造中土地变性的思路和举措

现阶段，城中村是我国城市化进程中的必然产物，而对其进行改造则是一道城市进一步建设和扩张中绕不过去的坎。然而，城中村改造是一项系统工程，涉及到经济、社会、文化的方方面面，特别是城

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中村的土地所有制问题必须彻底解决才能真正彻底底实现城中村改造，而不是简单的将旧房拆掉盖成新楼。由于城中村改造国家并没有完整的法律规章制度出台，因此，在改造中，地方政府应在宪法和法律的大框架下，大胆解放思想、先行先试，综合各地经验，探索出适合当地城中村改造土地性质转换的有效途径。

（一）土地集体所有转为国家所有的特点

城中村土地由集体所有转为国家所有后，具有以下特点：

1、土地所有者的主体发生了根本的变化。土地所有权主体由原来的农村集体，包括乡集体、村集体、村民小组，全部变为国家，从法律上来说，土地的性质和城市其他土地的所有权性质将完全相同。

2、土地的权能也发生了根本的变化，原来集体土地使用权不能进行的抵押、租赁问题在土地的所有权转变后将得以解决。同时，城中村的村民也将一体纳入城市化的管理和社会保障范畴，养老、医疗、保险均按城市居民对待。

（二）土地变性的具体途径和措施

集体土地要转为国有土地，根据我国宪法第10条和土地管理法

第2条的规定，只能是采取“征用”这一途径，除此之外的任何行为，均不能使集体土地所有权性质变为国家土地所有权性质。

1、城中村土地的大规模征用。目前，全国各地比较成熟的“城中村”改造中，将土地集体所有转为国家所有，让后通过“招拍挂”的方式引进有实力的开发商实施整体开发，可以从根本上改造城中村，解决了土地二元所有制的问题，是一种可行的方案。目前这种做法在

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全国各城市较为普及，如深圳市在2004年就一次性地将宝安、龙岗两区27万农民转为城市居民，其集体所有的上述956万平方公里土地将随之转为国有。目前，长治市城区在改造中，也采用了这种办法，对居民宅基地上的房屋进行拆迁后，把整村的土地收储，转化为国有，然后对整村或者多个村连片开发进行改造。

2、土地置换与村民安置。由于各村土地状况不同，可以在有较大闲置土地的村建设安置楼，这一地块可以先行征收，办理土地指标后转化为国有，安置楼建成后，整村迁入居民，并对原先的宅基地房屋进程拆迁。同时，在没有空地的城中村中，还可以在城市的其他地域由政府征用按相同面积或更大面积的土地，建成安置楼后与之置换。

（三）土地的所有权和承包权。

在征用集体土地的过程中，应处理好土地所有权与土地承包权的关系，其实质是土地法与农村土地承包法的关系问题。土地承包经营权是公民和集体经济组织依法对集体所有或者国家所有由集体使用的土地所享有的承包经营的权利。由于联产承包责任制是我国农村土地的基本经营制度，它是农村家庭联产承包责任制在法律上的具体体现。农村土地承包经营权的产生以集体土地所有权和国有土地使用权的存在为前提。在征用集体土地的过程中，应先由农村集体解除农村土地承包合同，并给与相应补偿，土地使用权由集体收回后，国家才开始征用。

当前，城中村”在地域上已经属于城市的一部分，其村民理应与

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城市居民应享有“同城待遇”。最直接的体现是财产的所有权。通过改造，“城中村”的房屋也应该向城市中的其他房屋一样，可以进行自由的转让，是大产权房。根据我国房地产法关于“房随地走”的原则规定，说到底是其房屋的土地使用权的性质必须是国有土地使用权。只有处理好“城中村”改造中的土地权属所有权问题，将农民身份完全转变为居民，使其享有长期的国有土地使用权和医疗保险、失业保险、居民的最低生活保障、职工养老保险等，才能真正造福广大城中村居民，推动市域城镇化发展。

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参考文献：

1 李明华、祝宪民、张强、卢晓媚、殷宁宇、张强，《广州城中村改造的思路、模式与对策研究》，《开放时代》，2004年增刊。

2 ，郭思嘉、郭震海《长治“城中村”调查》，《长治日报》，2011年6月1日三版。

3 ，卢彦铮，《深圳农村集体所有土地转全面国有化之惑》，2004年09月27日。

4，姜康康，《城中村治安问题的研究》，《魅力中国》2010年第17期。 5，黄健雄，《农村宅基地法律政策解答》，法律出版社 2009年6月。 6，王坤、李志强，《新中国土地征收制度研究》，社会科学文献出版社 2009年1月