公私合作制_PPP_可行性_以城市轨道交通为例的分析

2009年第2期

政法社会学

公私合作制（PPP）可行性：

以城市轨道交通为例的分析

唐兴霖

[摘周军要]公私合作制（Public-PrivatePartnership）的概念由英国最早提出，之后在全球范围内得到了推

广和应用，然而公私合作制的概念并没有统一的认识。本文阐述了对公私合作制的理解，并从公共产品理论、政府管制理论以及项目区分理论分析了私人部门进入轨道交通行业的可能性，政府部门监管公私合作制的必要性，轨道交通公私合作制的可行性。

[关键词]公私合作制轨道交通公共产品理论政府管制理论项目区分理论

〔中图分类号〕F570；D63〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-7326（2009）02-0060-06

一

20世纪90年代，英国率先提出了公私合作制的概念，它主要是英国的公共部门与私人部门之间关系演变的自然结果。公私合作制的概念自英国最早提出以来，在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等主要西方国家得到了广泛的响应。同时，非政府组织和学术界也对公私合作制的发展起到了积极的推动作用，欧盟、联合国、经济合作与发展组织以及世界银行等国际组织也将公私合作制的理念和经验在全球范围内推广，至此，包括中国、印度、巴西、墨西哥在内的很多发展中国家纷纷开始学习和尝试公私合作制。但是，各个国家和组织机构对公私合作制的理论认识和实践进展还是存在着一定的差异。

目前，公私合作制在全世界的应用已经成为一种趋势。[1]（P351-358）自公私合作制被提出以来，受到了越来越多的运用、关注和探讨。公私合作制，即Public-PrivatePartnerships，简称PPP或PPPs，又译作“公私合作伙伴关系”，在台湾地区也译作“公私协力关系”，本身就是一个相当广泛的概念，加上文化背景、意识形态、经济发展以及应用环境等方面的不同，至今世界各国对PPP的概念还没有统一的认识。德国学者NorbertPortz认为“试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定”。[2]（P2-3）即便如此，学者和研究机构对PPP的不同解读还是有助于认识PPP的内涵。被誉为“民营化大师”的萨瓦斯教授将PPP这个概念归为三个层次：首先，它在广义上指公共和私人部门共同参与生产和提供物品、服务的任何安排；其次，它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目；再次，它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。[3]（P3）联合国培训研究院认为PPP的定义包含两层含义：第一是为了满足公共产品的需要而建立的公共和私人倡导者之间的各

作者简介唐兴霖，上海交通大学国际与公共事务学院教授、博士生导师；周军，上海交通大学国际与公共事务学院硕士生（上海，200030

）。

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种合作关系，第二是为了满足公共产品的需要，公共和私人部门建立伙伴关系进行大型的公共项目的实施。[4]（P5）美国公私伙伴关系国家委员会（TheNationalCouncilforPublic-PrivatePartnerships）认为PPP是指公共机构（联邦、州和地方）与营利性公司之间的一个协议。通过协议，公私两个部门共享彼此的技术、资产来为公众提供服务和设施。除了共享资源外，它们还要共同承担提供服务和设施中的风险并分享服务和设施带来的收益。[5]（P4）英国财政部则从三个方面解释了PPP：“在国有行业中引入私人部门所有制；鼓励私人投资行为，根据这一计划，公共部门通过合同长期购买产品或服务，利用私人部门的管理技术优势，同时受益于私人的财力支持以巩固公共项目；扩大政府服务的出售范围，从而利用私人部门的专业技术和财力开发政府资产的商业潜能。”[6]（P54）

根据上述学者和机构对PPP定义的阐释，可以给出一个概括性的描述：公私合作制是指公共部门与私人部门通过签订正式的协议，为提供公共产品或服务而建立起来的一种长期合作关系。在这种伙伴关系下，公共部门和私人部门发挥各自的优势来提供公共产品或服务，共同分担风险、分享收益。而狭义的PPP模式可以理解为一系列项目融资模式的总称，包括BOT（Build-Operate-Transfer，建设—运营—转让）、TOT（Transfer-Operate-Transfer，转让—运营—转让）、DBFO（Design-Build-Finance-Operate，设计—建造—投资—经营）等具体模式。[7]（P23-27）

二

结合PPP的概念，笔者认为，轨道交通公私合作制（PPP）的理论基础有公共产品理论、政府管制理论以及项目区分理论。这些理论为轨道交通公私合作制（PPP）提供了可行性的论证。

（一）公共产品理论：私人部门进入轨道交通行业的可能性分析

公共产品理论从消费特征角度将产品分为三类：即纯公共产品、准公共产品和私人产品。表1区分了公共产品、准公共产品及私人产品的不同特点。

城市轨道交通作为城市公共交通系统的一个重要组成部分。在中国国家标准《城市公共交通常用名词术语》中，将城市轨道交通定义为“通常以电能为动力，采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通之总称”。目前国际轨道交通有地铁、轻轨、市郊铁路、有轨电车以及悬浮列车等多种类型，号称“城市交通的主动脉”。

根据表1的区别可知，城市轨道交通是介于公共产品和私人产品之间的准公共产品。[8]（P14）其特点为：轨道交通因为使用的是专用轨道并且按售票准入的方式提供服务，每个消费者可以通过谁买票谁乘车的方式对城市轨道交通运输产品进行消费，因此其具有效用的可分割性，属于私人产品的一个属性。一般情况下，增加一个乘客不会提高轨道交通的运营成本，也不会影响其他个体消费轨道交通服务时所获得的效用。但是，作为轨道交通运载主体的地铁或轻轨是有其承载量的，而当使用轨道交通运输方式的消费者超过一定承载量时，新消费者的加入将使得其他乘客无法舒适地甚至安全地享受轨道交通服务，因而其消费服务具有不完全竞争性。城市轨道交通对

所有人提供相同数量和相同质量的服务，但当乘客

越来越多的时候，会产生拥挤问题，[9]（P248）乘客所得表1纯公共产品、准公共产品及私人产品的区别的消费利益将会下降。而通过售票准入的方式排除

一些人的消费，只让那些买票的人上车，而且不用

花很大的成本。然而城市轨道交通是一种公用交通

工具，虽然票价弹性较小，涨价会带来收入的增加，

但是不能通过随意提高票价的方式，来排除大部分

人对城市轨道交通运输产品的消费。因此城市轨道

交通具有不完全非排他性。

此外，轨道交通还具有一定的自然垄断性。自Á资料来源：雷书华、么培基、杨绍珍：《公共物品理论及对我国铁路改革的启示》，《石家庄铁路学院学报》1999年第3期，第71-75页。

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然垄断性是指由于产品成本中固定成本所占比重很大，而变动成本的比重很小，因此在既定的投资规模基础上，增加产量导致成本下降。城市轨道交通需要通过特定的路网和场站来提供服务。这种网络传播系统具有很强的资产专用性，也就是说，它只能用来传输唯一一种服务，而不能移作他用；它只能服务于特定区域，而不能转至其他区域使用。轨道交通基础设施的大量投资主要集中在建设阶段，一旦建成并投入使用，在一定的产出范围内，随着服务流量增大，平均成本就越低，边际成本呈递减的趋势，具有显著的成本弱增性和明显的规模效益。公共产品理论表明具有溢出效应的准公共产品，其费用支付既不能只由 …… 此处隐藏：11125字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……