城市基层合作治理视域下的社区公共性重构

摘要：任何一种社会治理制度都需要一种内在精神的支撑，需要社会治理各方对于社会治理制度一种深厚、持久的承诺。城市社区多元合作治理制度的构建必须以社区公共性作为价值归依。目前中国城市基层社会管理中面临着居民社会认同和社区参与严重不足的“共同体困境”，使得基层社会管理实践中的多元合作治理结构常常流于形式，导致所谓“治理失灵”。社区治理失灵主要缘于社区公共性的缺失，城市社区公共性重构有赖于政府、社会组织、公民等多方主体的合力作用，以使国家、市场与社会围绕公共空间形成良性互动的新格局。

关键词：基层合作治理；社区公共性；城市社区

前言：

随着我国社会转型的进一步推进，社会管理和社会建设被摆在了国家建设的突出位置。社区作为国家与民众互动的基本界面，是社会管理最主要的基层载体和国家管理基层社会的重要抓手。迄今社区建设与发展在我国历经近20年的发展历程，如何找到城市社区治理新的突破点和生长点，使社区更好地承载起基层社会管理的职能，就成为当前我国城市社区建设与治理亟待解决的一个重要问题。本研究拟通过对城市社区公共性重构的研究，深入推进在我国很多城市社区中已实行的多元合作治理模式，以期更好地促进城市基层治理结构的实质性转型。

从人类历史发展的角度来看，公共管理模式经历了从“统治型”、“管理型”向“服务型”与“治理型”的嬗变，随着人类社会后工业化、全球化、信息化、风险化时代的到来，要求社会治理机制从纵向的“权威—服从”关系向纵横交织的网络化机制转变，实现多元主体的合作治理；从逻辑上讲，“市场失灵”、“政府失灵”与“志愿失灵”使得政府、市场、社会都不能单独实现社会治理的有效化，建立“政府—企业—社会”三维主体互动、互补的网络化联结，是解决集体行动困境，实现社会资源配置最优化的唯一途径。事实上，在西方国家一个多世纪以来，公共管理理论经历了从传统公共行政→新公共行政→新公共管理、新公共服务一直到20世纪90年代以来的治理与善治多次理论范式的转换。旨在强调主体多元化、协商合作机制以及公共利益最大化目标的治理理论是近年来越来越受到重视的理论。治理理论作为一种新的社会治理范式，学者们从不同的角度和范围对其进行不同的阐释，在当代治理理论谱系中，“层级（政府）—市场——自组织（社会）”这三种治理机制混合的多中心治理无疑是其最本质的形态和诉求。

20世纪90年代中期以来，随着市场化改革的推进，中国城市基层管理体制进入全面转型时期，即从传统的“单位制—街居制”向“社区制”、从政府作为唯一主体的统治型管理向“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”多元治理结构的基层管理模式转变。尽管很多城市基层政府进行了社区多中心治理格局的制度设计，但由于社会组织发育不良及公民参与不足等，致使基层实践中的多元治理结构常常流于形式，自上而下的行政动员依然处于主导位置，多元主体合作化治理缺乏可持续发展的内源力，大大影响了社区公共治理的绩效性。为此，本研究从社区公共性重构的视角提出社区合作治理结构的建构，从社会与文化因素探讨城市基层社会管理体制与模式创新的社会与精神支撑，提出公共性是培育社区居民公共精神、形塑政治国家与公民社会间良性相倚的重要条件。

一、多元合作治理——我国城市基层治理的目标模式选择

以哈贝马斯、柯亨和阿拉托以及萨拉蒙等为代表的哲学家的“三元分析模式”是现代市民社会理论的代表，哈贝马斯提出把整个社会划分为“公共领域——经济——国家”的三元，美国哲学家柯亨和阿拉托把“市民社会”理解为经济与国家之间的社会互动领域；世界著名的第三部门的研究权威萨拉蒙提出了“政府部门——营利部门——第三部门（非政府非营利部门）的三元划分。而据西方的经济学家、政治学家等的研究，政府、市场、