北京新城街区层面控规编制内容和方法介述_以亦庄新城为例_杨明

北京新城街区层面控规编制内容和方法介述

――以亦庄新城为例

杨明

摘要:总结了在市场经济体制和政府职能转变的背景下，传统控制性详细规划在编制内容和方法上存在的问题，介绍了北京从层级落实、层层推进、各有侧重的角度出发，将新城控规分成街区和地块两个层级分步进行编制的改革思路，最后以亦庄新城为例详细阐述了新城街区层面控规在规划内容、指标控制方法和成果表达方面的新探索。

关键词:控制性详细规划；街区；编制内容；编制方法；北京亦庄新城

控制性详细规划（以下简称“控规”）是引导和控制城镇建设发展最直接的法定依据，是具体落实城市、镇总体规划各项战略部署、原则要求和规划内容的关键环节（中华人民共和国城乡规划法解说，2008）。控规在我国起始于1980年代末，是在借鉴美国“区划法”某些做法的基础上，结合当时我国城市建设实际情况和体制背景（计划经济体制向市场经济体制转变）而形成的一种城市规划实施与管理的基本制度。经过近20年来的发展，我国城市发展的环境发生了深刻的变化，形成于市场经济体制确立初期的传统控规编制内容和方法在规划实施和管理中面临很多矛盾和问题。

如何创新控规编制内容，改进控规控制和引导方法，增强控规的科学性，全国各地结合本地区具体规划管理办法和程序，做了很多很好的探索。就北京市而言，在总结历次控规编制①、管理和实施方面经验及不足的基础上，依据国务院2005年1月批复的《北京城市总体规划（2004年－2020年）》和北京市政府2007年1月批复的11个新城规划，于2007年初开展了11个新城控规全覆盖的编制工作。这次新城控规编制工作充分考虑城市发展和规划实施环境的变化，从层级落实、层层推进、各有侧重的角度出发，将新城控规分成街区和地块两个层级分步进行编制（以下分别简称“街区控规”和“地块控规”）。目前，11个新城已经编制完成街区控规并经市政府审查通过，成为下一步编制地块控规和规划管理的依据，为奥运会之后，全市建设重点向新城转移打好规划基础。

1 传统控规编制内容和方法上存在的问题

1.1 编制内容的刚性不足且弹性不够

刚性和弹性是事物的两个方面，是矛盾的对立统一体。规划的刚性是指在一定社会经济条件下，规划的战略指导思想、任务和内容、规划指标的数量和结构、用途分区及管制、重大项目用地布局和规划管理程序方面所具有的固定性、权威性、严肃性和指令性，没有一定

的刚性，规划的功能就发挥不到位。规划的弹性是指在确保规划应有功能发挥的前提下，规划编制和实施管理的灵活性、可调整性和应变能力（张友安，2004）。传统控规由于没能有效处理好规划内容刚性和弹性控制的关系，没能分清楚哪些该管，哪些不该管，哪些要严守，哪些可有一定的弹性，造成控规被动突破调整的较多，主动优化完善的较少。

（1）刚性不足，政府对公众利益的保障职能缺失。控规依据城市总体规划，由城乡规划行政主管部门组织编制，是城市政策的载体、管理的依据和建设的引导。随着市场经济体制的深化完善，城市建设投资利益主体实现多元化，与前10年相比，利益格局发生了深刻变化，控规成为各利益群体博弈的平台，博弈的结果往往是城市某些地区原规划的主导功能和建设规模被更改，城市总体规划的战略目标和任务不能实现；某些地区的公共服务设施、交通市政基础设施和城市安全设施等三大设施在规划实施过程中无法落实，公众的服务需求和利益得不到保障，规划的科学性和指令性大打折扣。究其原因，主要是涉及到诸如城市规划结构、主导功能和规模、公众利益等控规该管好的内容没有管好，表现为控规的刚性不足。

（2）弹性不够，束缚了市场配置资源基础性作用的发挥。城乡规划法明确规定：“在国有土地使用权出让之前，应依据控制性详细规划，提出出让地块的规划条件。”为了适应市场对建设用地的需求，也为了满足规划的法制化和公平性，很多城市加大了控规的覆盖面，系统地强化对城市建设区的规划控制。但是由于一步到位式的全覆盖控规对有些内容控制得过细、过死，又对市场的预见性不足，阻碍土地价值规律发挥作用，造成控规刚编完不久就提出修改的现象层出不穷，这种脱节有损城市规划的权威性、严肃性。因此在进行控规编制全覆盖时，应根据不同情况对不同区域采取不同深度和内容要求的规划控制，对不可预见、不成熟、没有把握的内容及政府引导下的市场开发、经营性用地应保留较大的弹性和灵活性，为下一步规划主动优化完善留有一定余地。

1.2 编制方法的科学依据不足

随着我国各项改革的逐步深入、社会民主化和法制化进程的不断推进，作为建设项目审批直接依据的控规，其编制方法和技术路线必须更具有科学性，各项指标的确定应综合考虑各种因素，加强理性研究，才能经得起推敲。而传统控规编制在以下几方面尚显不足。

（1）确定土地开发建设强度时很少全面考虑地区综合承载力。制约土地开发强度的综合承载力主要包括地区综合经济实力与职能定位、综合交通能力、公共设施和市政设施服务能力以及空间环境容量等四项内容，传统控规开发强度的确定一般在考虑用地功能和空间景观因素的基础上，结合经验确定，极少对区域市场需求、公共设施和基础设施的服务能力进行分析，致使政府对控规后期的管理维护缺少足够科学依据，控规在市场和权力面前显得极

为脆弱。

（2）对城市空间、轮廓、风貌等要素缺乏整体控制策略和宏观层面的有效引导。局部区域的高度控制、重点风貌区的划定以及城市的轮廓应该在城市整体设计框架的基础上来确定，传统控规编制和调整就地块论地块的做法不利于城市形成统一、有序的形象。

（3）对现状缺乏深入细致的调查和研究，尤其是用地权属和规划审批情况考虑不足。《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政许可法》要求控规编制过程中必须充分尊重用益物权人的相关权益和行政许可的效力，传统控规编制中忽视以产权进行地块划分的做法导致控规与现行法律法规衔接不畅，给用地规划、建设控制、审批管理和土地出让带来诸多不便，而对已批未建用地审批指标的考虑不足对规划管理带来的问题更显而易见。

（4）控规编制同上位规划及专业专项规划缺乏有效的衔接协调与综合手段，造成规划具体内容脱节，各项要求落实不到位。

（5）忽视经济、社会因素，规划编制和实施脱节。如在一些改造难度较大的老城区，如果仅仅考虑物质空间、美学原则等来规划城市的理想状态，而忽视改造成本和经济条件等因素，必然会导致规划的现实性差，难以付诸实施。同样，如果缺乏从多角度对改造区原居民安置方案的充分论证，也会给规划实施带来一些困扰。

2 北京新城控规的改革思路

2.1 协调好四大关系

（1）政府与市场的关系。一方面适应政府职能转变的需要，加强政府在维护公众利益方面的刚性控制，如控制建设总量和结构，保障三大公共设施建设，强化资源环境管制，加强公共空间管理；另一方面发挥市场配置资源的基础性作，通过制定规则和把握总量进行调节，预留弹性，引导土地高效利用和城市向多元化、特色化方向发展。

（2）市、区两级政府的关系。通过控规的层级划分和分级管理，明确市区两级政府在规划管理和实施上的事权划分，对于涉及功能定位、总体规模和结构，重点地区、重要设施的建设安排应依据新城规划明确和细化，以便市级政府在把握总盘子基础上掌控新城发展方向； …… 此处隐藏：2589字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……