政府购买基本公共服务财政政策研究0726

政府购买基本公共服务财政政策研究

【摘要】为更好地满足城乡居民日益增长的基本公共服务需求，近年来，政府向社会组织购买基本公共服务，逐渐成为政府创新公共服务提供方式、改善公共服务质量，提高财政资金使用效率的重要途径。本文从政府购买基本公共服务的概念入手，明晰了政府购买基本公共服务的范围和主体，梳理了政府购买基本公共服务实践中存在的主要问题，并借鉴国内外政府购买基本公共服务的经验做法，从财政政策层面就如何推进政府购买基本公共服务，提高财政资金使用效益提出了相应的建议。

【关键词】政府购买 基本公共服务 财政政策

建立健全政府购买基本公共服务制度，是加快政府职能转变、推动政府管理创新、提高政府行政效率的重要途径，也是培育社会中介组织、促进现代服务业加快发展的重要举措。党的十七届五中全会指出，“十二五”时期我国要“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化”,对政府采取购买服务的方式为城乡居民提供基本公共服务提出了明确要求。2011年6月，国务院将“强化政府提供基本公共服务的责任，明确基本公共服务的范围、标准及各级政府的事权和支出责任，建立评价指标体系。改革基本公共服务提供方式，扩大政府购买服务范围，推动提供主体和提供方式多样化”纳入2011年深

化经济体制改革20项重点工作，进一步加快了政府购买基本公共服务的进程。

一、政府购买基本公共服务的主要内容

（一）政府购买基本公共服务的定义

公共服务，是指政府为满足国民共同需求而提供的，使社会成员公共受益的各项服务。按照政府提供公共服务的必要性和可能性来划分，公共服务可区分“基本”和“非基本”两类性质的服务。目前，对基本公共服务的内涵并没有明确界定。一种观点认为，基本公共服务是指直接与民生密切相关的公共服务，依据是中共十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务。另一种观点认为，基于我国对基本公共服务的社会需要和财政供给能力，不能笼统地将教育、卫生、文化、科学、社会保障等列入基本公共服务，只能将其中的义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济等，归属于基本公共服务范畴。本文认为，基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府根据经济社会发展阶段和总体水平来提供、旨在保障个人生存权和发展权所需要的最基本社会条件的公共服务。其内涵包括以下三点：第一，基本公共服务是公共服务中最基础、最核心的部分，与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关；第二，基本公共服务属于公共产品，提供基本公共服务是政府义不容辞的责任；第三，基本公共服务的

范围和标准是动态的，随着经济发展水平和政府保障能力的提高，其范围和标准应相应进行调整。本文指的政府购买基本公共服务，就是政府将某些设定的基本公共服务项目，通过建立契约关系的方式交由有资质的社会组织生产出公共产品，并根据服务数量和质量支付相应服务费用的做法。简言之，就是政府提供资金，企业、社会组织和事业单位等供应主体生产，通过契约关系实现基本公共服务目标的机制。

（二）政府购买基本公共服务的优越性

政府购买基本公共服务，将基本公共服务的提供职能与生产过程分开，在政府职能转变、提高服务质量和财政资金使用效率等方面带来新的变化。其优越性主要有以下几点：

一是有利于推动政府职能转变。长期以来，受计划经济的影响，政府提供基本公共服务主要借助特定的政府行政或者事业单位来实施，政府既是基本公共服务的提供者，也是基本公共服务的生产者。在实行政府购买基本公共服务的模式下，政府可以将部分原来由自己生产的基本公共服务交由符合条件的社会组织进行生产，逐步从生产基本公共服务领域退出，而把更多的时间和精力用于公共服务政策的决策和监督等方面，并推进政府实现由“养人办事”到“办事养人”的职能转变。

二是有利于改善服务质量效率。在政府将基本公共服务提供者和生产者集于一身的情况下，由于缺乏竞争对手和竞争压力，容易导致基本公共服务的劣质与低效。而通过竞争获得基本公共服务生产资质的社会组织，大多是公共服务的

专业生产者，由于身处市场之中，对于城乡居民所需的公共服务有畅通的信息渠道，提高了服务的灵活性。为应对市场竞争，社会组织往往采取多种措施提高员工队伍素质，凭借领先的专业技术提供高质量的公共产品。同时，社会组织所提供的基本公共服务一般都有多种类型和模式供政府部门选择，政府可以根据城乡居民的需求，提供多样化、差异化的服务。

三是有利于提高资金使用效率。政府购买基本公共服务是在确保服务数量和质量的前提下，选择购买费用较低的社会组织生产公共服务。由于社会组织比政府部门具有更强的成本意识，与政府直接投资增设机构、扩大人员，追加经费生产基本公共服务的传统模式相比，政府购买基本公共服务可以有效提高财政资金使用效率。

四是有利于推进社会管理改革。政府购买基本公共服务，把部分基本公共服务交给由社会组织进行生产，社会组织在参与提供基本公共服务的同时可获得相应的政策支持和一定的经济收益，有利于保进自身的发展。同时，合理界定基本公共服务内容、不断提高基本公共服务质量，是促进社会和谐的必然要求，也是扩大内需、拉动经济增长的重要动力，并有利于加快转变经济发展方式。

（三）政府购买基本公共服务的范围和主体

一是政府购买基本公共服务的范围。根据经济社会发

展阶段和总体水平，现阶段，基本公共服务大致包括以下四类服务：一是基本生存服务，包括公共就业服务、社会救助、

社会保险等；二是基本发展服务，包括教育、医疗卫生、文化体育等社会事业中的公益性领域；三是基本环境服务，包括公共交通、公共通信、公用设施和环境保护等；四是基本安全服务，包括公共安全、消费安全和国防安全等。

2010年2月4日，温家宝总理在省部级主要领导干部专题研讨班上的讲话中明确指出，由政府保障的基本公共服务，也要深化改革、提高绩效。在服务提供上，应该更多地利用社会资源，建立购买服务的机制。要逐步做到凡适合面向市场购买的基本公共服务，都采取购买服务的方式；不适合或不具备条件购买服务的，再由政府直接提供。根据温家宝总理的讲话精神，本文认为上述四类基本公共服务中，除基础教育、国防安全、公共安全和消防安全等基本公共服务应继续由政府直接提供外，其余各项基本公共服务可根据具体情况探索政府购买服务的方式提供。

二是政府购买基本公共服务的主体。基本公共服务属于公共产品，保基本是政府义不容辞的责任。因此，各级政府即为政府购买基本公共服务的主体，须为城乡居民获得基本公共服务的充足性和质量承担最终责任。把政府购买基本公共服务落到实处，在明确责任主体的同时，应进一步明晰政府的职能定位与职权划分。首先，政府购买基本公共服务要求政府从基本公共服务的唯一“提供者”转变为“购买者”、“监督者”。其次，要明确各级政府间的基本公共服务的事权划分。从宏观上考虑，中央政府应从推进基本公共服务均等化出发，应将义务教育、农村劳动力培训、城乡基本公共

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