《公共行政学》第五章 公共组织

《公共行政学》复习资料

2006秋教材修订后：第五章公共组织

第五章公共组织

一、公共组织的含义

公共组织是人类社会各种各样的组织形式之一。广义的公共组织不仅指政府及其执行部门，而且包括立法机关、司法机关、工厂、企业、学校、医院、教会、军队、政党等社会组织和社会团体的管理行政事务的机构。狭义的公共组织是指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。我们这里所指的是狭义的公共组织。

公共组织的三层含义：

1、公共组织是指静态的组织实体，即政府机构，包括从国家最高国家行政机关到基层政府以及各级各类的政府部门和其内部设置的不同层次的行政机构。

2、公共组织表现为动态的组织行为，各级政府和各种政府组织部门无时无刻不处在动态之中，有序而有效的动态组织管理行为是一个政府实现对社会公共事物管理的正常状态。

3、公共组织也指行政人员心态的组织凝集，公共组织中行政人员的组合不仅是职权的组合，也是人的精神与意志、知识与技能的组合和凝集。这种凝聚力的大小对公共组织发挥作用的大小起决定性作用。

公共组织一般由权力、机构、人员、规范、信息和物质资源等要素构成。这些行政要素围绕着特定的行政目标组成具有不同职能、形态不同的公共组织。

二、公共组织的特点

1、政治性；

2、社会性；

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3、服务性；

4、权威性；

5、法制性；

6、系统性。

三、公共组织的作用

1、政府是国家各种公共事务的组织者与管理者；

2、政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者；

3、政府是国家主权和领土完整的捍卫者；

4、政府是国民经济发展的政策制定者与协调者；

5、政府是社会公平的提供者。

四、公共组织的类型

1、集权制与分权制

（1）集权制

集权制是指行政权力集中在上级政府或行政首长手中，上级政府或行政首长有决策、指挥、监督的权力，下级处于服从命令听从指挥的被动地位，一切行政行为要按照上级政府或行政首长的指令来行动，自主权很少。

集权制的公共组织的优点是：

①政令统一，便于统一领导、统一指挥。

②因为权力集中，行政首长反映灵活，决策及时，效率较高。

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③具有协调配合的全局观念。有利于调动和集中各种资源，可以对关系到国计民生的公共事务进行统筹安排和管理；有利于克服地方主义和本位主义；也有利于克服各自为政，权力分散。

④统一意志，统一行动，有集体观念，增强团体凝聚力，具有较强的动员能力、组织能力和应变能力。

集权制的缺陷是：

①组织结构比较僵化，下级缺少必要的自主权，因此缺乏工作的主动性和积极性，不可能发挥下级聪明才智，造成消极情绪，使组织缺乏活力和创造性。 ②由于决策权掌握在上级手中，容易产生官僚主义、主观主义而造成决策失误，也容易出现文山会海，公文旅行，浪费时间和资源。

③由于层级过多，信息传递迟缓，对外部环境反应较慢，不利于处理突发事件。

④集权制易于走向高度集权，高度集权易于走向家长制或一言堂，甚至走向专制或独裁。这就有损于民主、公平的社会目标。

（2）分权制

分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级可以独立进行决策和管理，上级不予干涉的公共组织类型。

分权制的优点是：

①独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理。

②分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性。

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③反应灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反应也较快，宜于近点决策处理突发事件，效率较高。

④职能分工明确，有利于专业化管理。

分权制的缺陷是：

①分权会造成权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥。 ②分权不易于集中资源，统筹全面发展。

③过度分权容易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。

2、完整制与分离制

（1）完整制

完整制又叫一元统属制，是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个公共组织或同一位行政首长的领导、指挥和监督的组织类型。 完整制的优点是：

①有利于公共组织的统一领导、统一指挥。

②政令统一，权力集中。

③高度自主，有独立的决策权，有利于调动本地区或本部门的积极性。 ④可以因地制宜地确定行政目标，制定政策，反应灵活。

完整制的缺陷是：

①资源有限，不宜办大事；上级也不能进行统筹安排。

②高度自主，容易出现各自为政。

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③缺乏全局观念，只顾局部利益。

（2）分离制

分离制又称多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。

分离制的优点是：

①有利于整个公共行政系统的资源整合，团结协作，统筹兼顾。 ②有利于整个公共行政系统的统一领导和统一指挥。

③有利于专业化管理，强调部门职能。

④有分有合，集中集权与分权的优点。

分离制的缺陷是：

①多元领导有可能造成下级无所适从。

②人与事分离，不利于对公务员的领导和使用。

③难于协调，容易出现文山会海。

3、首长制与委员会制

（1）首长制

首长制又称独立制，一长制或首长负责制。它是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。 首长制的优点：

①权力集中，责任明确，可以避免推诿扯皮，减少冲突和矛盾，效率较高。

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②由于行政首长独自掌握决策权，决策灵活快捷，对外部环境反应快。 ③统一领导、统一指挥有利于动员和集中力量办大事。

首长制的缺陷是：

①由于行政首长的知识、智慧的有限性，决定了行政首长个人决策有可能失误，那样就会造成损失。

②由于行政首长独揽大权，缺乏民主和参与，不利于调动下属的积极性。 ③由于缺乏权力制衡，首长制容易演变为家长制，出现不受监督的权力。这样就可能滥用职权，产生腐败。

（2）委员会制

委员会制是指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按照多数原则进行决策的公共组织类型。

委员会制的优点：

①集思广益，民主决策。它可以广泛地听取各方面的意见，集中集体智慧进行决策，提高决策质量和可行性。

②既有分工，又有合作，这样可以减轻负担，有利于专业化管理。 ③互相监督，权力制衡，可以防止专断独行、家长制和营私舞弊。 委员会制的缺陷是：

①事权分散，难以集中统一。行动迟缓，容易贻误时机。

②决策成本高，容易出现议而不决，决而不行，行而不果等拖拉扯皮的现象，效率低下。

③互相推诿，责任不明确。容易出现大家都负责，大家又都不负责的现象。

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4、层级制与机能制

（1）层级制

层级制又分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。

层级制的优点是：

①层级节制，一级管一级，权力关系清楚，有利于领导和指挥，有利于提高效率。

②责任明确，有利于监督。

③行政目标统一，有利于对公务员的绩效考评。

④有利于推行决策。

层级制的缺陷是：

①如果层级过多，信息传递缓慢或失真，造成决策失误。

②节制严格，不利于调动下属的积极性。

③容易出现家长制和依附性上下级关系。

（2）机能制

机能制又称职能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。

机能制的优点是：

①可以扩大公共组织的管理职能。

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②专业分工，有利于专业化管理，提高效率。

③分权管理，有利于调动专业人员的工作积极性。

机能制的缺陷是：

①职能分化过多，会造成政府机构过多，因而会造成对社会和经济干涉过多，不利于市场经济的发展的后果。

②分工过细，会造成权力交叉，影响行政效率的后果。

五、公共组织结构

公共组织结构是指公共组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。

公共组织结构方式取决于公共组织的职能目标、职位和职权以及人员划分等诸要素的构成方式。

一般来说，公共组织结构方式具有纵向结构和横向结构。

公共组织结构的纵向结构，是公共组织的层级结构。这是一种层层节制，上下一体，目标一致的组织结构。公共组织的纵向结构是行政权力愈往上愈大，管辖范围愈往上愈大的客观反映。

公共组织的横向结构亦称分部化或部门化。横向结构是为了扩大行政管理职能。

公共组织结构的纵向结构与横向结构相结合，有人称之为复式结构，它是当代公共组织结构的特点之一。这就要求管理层次与管理幅度必须适当，既有利于统一领导又有利于协调合作。

1、公共组织结构的层级结构

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公共组织结构的纵向结构，亦即层级化。它是指公共组织内部按上下层级关系有序构成形式。组织设计的等级原则要求职位、职权和职责等级垂直分布，形成等级结构。它以上下关系为重点，以命令与服从为原则，职位、职权和职责从最高层向最低层沿直线分布。每一层级都有其自己的管辖范围，有其自己职责和权力。层级越高，管辖范围越大，其职责和权力也越大。层级化要求下级必须服从上级，听从上级的领导、指挥与命令。信息沟通是通过逐级传递的方式来实现。无论公共组织的层级多么低，一般都具备上级行政组织的管理职能，其行政目标必须与上级行政目标保持一致。

2、公共组织结构的分部结构

公共组织分部结构，亦称分部化、部门化或职能化。它是指行政同级部门之间平衡分工的构成形式。一级政府，除领导决策机关之外，按行政目标、权力责任、专业性质或管辖区域的不同而划分若干个平行的职能部门。这种划分既是对行政职能目标的分解，也是扩大公共行政管理的职能并进行行政分权。 公共组织部门划分的标准有多种，一般按下列三种标准划分：

（1）按照管理职能和职能目标来划分行政部门。每个行政部门之间的地位是平等的，没有上下级的隶属关系和领导与被领导的关系。它们各自有自成体系的行政职能、业务范围和权力与责任。

（2）按照地区划分行政部门。公共行政管理必须在一定的地域空间里进行。

（3）按照公共行政管理的不同环节来划分公共行政管理部门。

六、管理层次与管理幅度

公共组织结构层级化和分部化的基本问题是处理好以效率为中心的层级隶属的程度与部门设置的限度，也就是处理好管理层次与管理层级之间的关系的问题。这是公共组织结构的关键问题。

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管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。任何国家的政府组织都是按照层级化原则设计的，无论是联邦制国家还是单一制国家都是如此。

管理层次的划分必须适当，必须以提高行政效率为准则，不宜过多，也不宜过少。管理层次过少，则会造成分工不明确，职责和权力不清，管理过于僵化，权力过于集中，不利于调动下属的积极性，不利于提高行政效率。管理层次过多则会造成信息流通不畅，程序复杂，公文旅行，政策执行力不足，难以监督和控制，滋生官僚主义等弊端。更有甚者，会出现各自为政的现象。

管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。

管理幅度的划分是行政目标的分解，是公共行政管理职能的扩大，也是一种行政分权。它的目的是管理专业化和规范化，扩大管理职能，使管理更加有效率。但是，管理幅度过宽，部门或人员过多，管不过来，则会造成难以应付的局面。甚至会出现本位主义，各自为政，部门利益，机构臃肿，权力交叉，互相牵制，责任不清等问题。

管理幅度过窄，则会造成上级对下属干涉过多，事无巨细都要过问，下属则无法自主地进行工作。

管理层次与管理幅度必须适当。一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。但管理幅度与管理层次之间的关系是很复杂的，是由许多相关因素决定的。如还要看工作性质、人员素质、领导能力和技术手段等因素来决定。

七、公共组织理论

1、传统公共行政学时期的组织理论

传统公共行政学时期的组织理论，也叫科学管理时期的组织理论。它产生并形成于19世纪末到20世纪20年代前后。它是现代组织理论发展的第一个里程碑。传统公共行政学时期主要形成三个有深远影响的组织理论学派：泰勒的科学管理组织理论，韦伯的官僚制组织理论和法约尔的行政管理学派的组织理论。

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传统公共行政学时期的组织理论提出了统一命令，统一指挥，例外原则，职权相符，管理幅度与管理层次相适应，层级节制，职业化和法制化等对行政管理都有重大的影响。它强调规章制度和组织结构，强调组织的封闭性和静态研究。这些基本原则是以效率为中心的权威主义行政的基础。

2、行为科学时期的组织理论

行为科学产生于20世纪30年代，发展到60年代为止。行为主义学者把组织看作封闭的社会性模式，把人当作社会人，重视人的社会心理需要，发展了科学管理时期的组织理论。其主要的代表人物有梅奥、巴纳德和西蒙等。

梅奥提出了三项组织理论：（1）社会人理论；（2）非正式组织理论；（3）新型领导能力理论。

巴纳德在行为科学时期提出的组织理论主要有：（1）权威接受理论；（2）组织平衡理论；（3）非正式组织理论。

行为科学时期的组织理论是以人为中心的组织理论，它弥补了科学管理时期的组织理论过分地强调组织结构和规章制度而不重视人的不足。但是它又过分地强调搞好人际关系，把搞好人际关系作为组织的唯一目的，片面地强调满足人的社会需要和心理需要，从而忽视了组织结构和规章制度的重要作用，降低了专业化的要求，严重影响了工作效率。

3、新公共行政时期的组织理论

新公共行政认为传统的公共行政有依附于效率原则的技术主义倾向，甚至把效率原则当作基本价值观。新公共行政提出许多替代与补充，其中社会公平是核心的概念。公平包括了平等感和正义感，具体地说，公平的重点就是纠正社会价值和政治价值分配的不公正。

新公共行政主张参与行政。一是主张公民参与。二是主张在组织决策过程中下层机关工作人员的积极参与。从这个意义上来说，新公共行政具有民主行政的价值取向。

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4、新公共管理时期的组织理论

新公共管理认为传统的公共行政机构过于庞大，人员过多，成本与收益分离，造成巨大的浪费。因此主张用企业管理方法和市场机制改造政府，主张建立能够精打细算的、具有远大眼光又富于冒险精神的企业家精神政府。

首先，引入市场机制，主张进行竞争，以顾客为导向，建立提供公共服务部门，让公众选择，提高公共服务质量。因此，必须进行分权，组织结构呈扁平化。对工作人员进行绩效管理。

其次，打破政府垄断公共服务的现象，采取民营化措施，弥补政府提供公共服务能力的不足。

最后，政府利用并鼓励非营利组织的社会管理作用，弥补政府公共管理能力的不足。

八、西方行政组织理论的新发展

1、非营利组织（NPO）

（1）非营利组织的含义与特点

非营利组织是指组织的设立和经营不是以营利为目的，且净盈余不得分配，由志愿人员组成，实行自我管理的、独立的、公共或民间性质的组织团体。 非营利组织的特点：

①组织性；

②非政府性；

③非营利性；

④自治性；

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⑤志愿性。

对非营利组织有不同的分类：

联合国分为三大类：教育、健康与社会工作和其他社会与个人服务活动。 欧共体分为五大类：教育、研究发展、医疗健康、娱乐文化和其他公共服务。

（2）非营利组织在提供公共服务中的作用

①在制度建设方面有倡导作用；

②监督市场；

③中介作用；

④维护良好的社会价值；

⑤监督政府。

（3）非营利组织对公共行政的影响。

①非营利组织是公共行政与公共管理的外延与扩大，它可以弥补政府管理能力的不足；

②非营利组织重视公共价值，尤其是公平、民主、效能、廉洁和公共利益等公共价值；

③它更强调公共服务，而不像传统的公共组织强调管理与管制； ④它的组织更民主、更开放。

⑤参与机制的建立。

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（4）政府对非营利组织的作用。

①补助；

②减免税收；

③委托公共事务；

④法律管制；

⑤辅导监督。

2、学习型组织

（1）学习组织的含义与特点

学习型组织是指组织通过个体学习、团体学习和组织学习，结合工作不断学习、不断改变观念和不断创新的过程。

学习型组织的特点有：

①学习型组织的首要目标是培养学习能力，使组织成员有接受新观念的开放性；

②组织成员有共同愿景；

③善于不断学习；

④自主管理；

⑤组织的边界将重新界定。

（2）学习型组织的五项核心修炼

①自我超越；

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②改善心智模式； ③建立共同愿景； ④团体学习； ⑤系统思考。