生态文明时代的村镇规划与建设(9)

众，面对面管理和服务的对象数量大、分布散，对人力和经费的投入要求较高；另一方面业务范围广，涉及规划编制与管理、农房建设全过程管理、农村基础设施建设管理等多个不同专业领域，对专业技术的要求高；同时，管理工作责任重大，不仅直接关系农民的生命财产安全，而且关系到农村建设大额投资的效益水平。贯彻落实党和国家对农村的各项方针政策，推进新农村建设，关键在县乡党委、政府，切实将村镇规划建设管理纳入到党委和政府的日常工作。加强村镇规划建设管理，关键是强化县乡政府的村镇规划建设管理职能，加强机构与队伍建设，配备精干的专业技术人员和管理人员，保证必要的工作经费。

创新基层村镇规划建设管理与服务机制。农村建设涉及范围广、环节多，实践证明单纯采用传统的政府管理模式行不通，有的管不了也管不好，有的成本还太高。必须立足各地实际，因地制宜探索符合农村建设特点的管理模式，加强基层村镇建设管理与服务。一方面，创新基层政府村镇建设管理模式，推行推进分局管理制，如大乡镇设分局、中等乡镇联片设分局、小乡镇巡回管理等，合理配置管理权限和管理力量。另一方面，积极制定优惠政策和完善相关制度，鼓励和引导专业化社会组织为农村建设提供规划、建筑设计、施工、建材、竣工验收、适用技术与设备等全方位服务，寓管理于服务，不断提升农村建设的组织化水平和科技含量水平。

6.3 建立村镇规划建设民主管理机制

村庄规划是农民自己的规划，广大农民的参与是保证规划顺利实施的前提。维护和保护好农民合法权益是村镇建设管理的出发点和归宿，必须建立和完善村镇规划建设管理农民参与制度，充分保障农民知情权、参与权、表达权、监督权，尊重农民的主体地位。编制过程中必须充分征求农民意见和建议，采取民主程序，由农民决定村庄整治的内容与方法，实行“一事一议”，由农民投票决定整治或建设项目。村庄整治、重要项目建设、宅基地分配与建房、农村集体经营性建设用地使用权转让等重大事项必须坚持公开、公平、公正原则，规划报批前履行公示和农民或农民代表大会同意程序。凡涉及农户自身利益的事项，如农房拆迁等，必须征得农户的书面同意。

遵循“从各地实际出发，尊重农民意愿”和“通过农民辛勤劳动和国家政策扶持”的原则，建立政府引导和农民自主参与的机制，突出农民主体地位，积极引导农民对直接受益的公益设施投资投劳。推进农民自我管理、自我服务，

教育和引导农民，发挥自力更生、艰苦奋斗精神，通过辛勤劳动建设家园。引导农村“五老”（老党员、老干部、老教师、老退伍军人、老劳模）等热心公益事业、具有公信力和号召力的人士，成立民间村镇建设社会组织，积极参与村镇规划、公共设施运营维护管理等公共事务。比如，将环境治理、设施维护等内容编成“三字歌”、编入村规民约，强化农民讲卫生、爱护环境的意识，形成共同关心公共事务的氛围。要通过农民自立、村庄自治、村民自筹、上级补助、乡规民约管理、村民投票来确定村庄整治决策，公开账目，让农民相信社会主义新农村建设进程中的村庄整治完全是为了农民自身利益，为了农村、农民、农业的复兴，为了生态文明的建立。同时，通过农民民主决策，对道路、路灯、绿化、卫生等实行门前“三包”，依靠村容监管小组实施义务管理，通过理财小组对整治经费支出进行监督。通过民主的办法，实施农村公共设施的运行维护管理。

6.4 建立健全公共财政支持村镇建设的制度，推动城乡公共服务均等化

与城市一样，村庄内部和村庄之间的供水、道路、燃气、供电、环卫、公共活动场所、垃圾与污水处理等设施，一般都属于公共品或准公共品，无法由市场提供或无法完全由市场提供，需要政府的直接干预或通过其它公共组织提供。长期以来，由于缺乏政府公共财政等公共资金支持，农村人居环境公共设施十分落后。推进城乡经济社会一体化发展，实现建设社会主义新农村战略任务，改善农民生产生活条件，引导农民工返乡创业，启动农村消费，关键在于促进城乡公共服务均等化，完善农村人居环境公共设施。在小城镇和农村地区收取的城市建设维护税、建设配套费和市场管理费等，优先用于农村人居环境公共设施的建设与管护。必须建立城乡统一的公共设施建设公共财政投入制度，以国家专项税收、国债、土地出让收入等资金为支撑，综合运用公共财政的示范与调控作用，引导更多信贷资金和社会资金投入，保障农村人居环境公共设施建设有稳定、可靠的资金来源。

推进城乡公共设施共建共享。统筹城乡发展，最需要先行的是基础设施。改善农村公共设施配套水平，必须坚持因地制宜和差别化路子。在城市周边地区和城镇密集地区，要依据规划，统一建设一批覆盖城镇和农村的区域性公共设施，推动城镇公共设施向周边农村地区延伸，以城带乡，逐步实现农村供水、污水垃圾、公共交通、科教文卫等公共设施共建共享。在广大传统农业地区，按照城乡公共设施的分级配套与空间整合要求，优先配置关系人民群众安全和生存的基础设施项目。根据村落聚集的不同，因地制宜，既要建设一批相对集中、为周边村庄服务的片

区型基础设施和公共设施，也要建设一批为分散村庄服务的独立基础设施和公共设施。公共财政要优先支持服务农村的共建共享的基础设施建设。已经安排公共财政支持的项目，要严格按照规划实施，保质保量完成。

6.5 建立长期稳定的以奖代拨的城乡财政转移支付的投入机制

要对村庄整治资金进行捆绑，引入竞争机制，奖勤罚懒，奖廉罚贪，以奖代拨，以补促投，以政府的补贴来促进社会的投资，发挥“四两拨千斤”的作用。中央《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》要求，政府应根据村庄人居环境治理目标，结合公共财政能力，提出并公开发布村庄建设和人居环境治理指导性目录，安排专项资金用于支持编制村庄规划。韩国新农村建设中也出现了部分新村运动主席贪污腐败损害了运动形象的教训，但是韩国的村庄整治办法总体上比较有效。韩国人在新农村整治过程中，不是从上而下确定整治项目，而首先是发放水泥等实物进行援助。根据农民的需求主要是先解决路难走的问题，每个村庄300袋水泥，村民自己决定建设用途，但是不能私分到户。第二年，再发500袋水泥，再发一点钢筋。1970年到1980年，每村获得水泥84吨，钢筋2.6吨。而我国有些地方盲目进行村庄整治，不管农民需要不需要，都统统给他们建“××活动室”或盲目进行“××化”等等，这实际上是资源的浪费。

6.6 完善村镇规划建设的多方参与制度

城市支持农村，工业反哺农业，除了传统的筹资机制以外，应该鼓励结对帮扶。根据村庄整治的近期目标和农民的意愿，帮扶单位出钱、出力、出关系为农民解决实际难题，提供实际帮助。

但是结对帮扶一定要按照规划进行，不能认为结对单位擅长什么专业，农民就得要承受此类专业服务，一定要根据村庄整治的近期目标和农民的意愿，帮扶单位出钱、出力、出关系为农民解决实际难题，提供实际帮助，而不是“替”农民解决“问题”。同时要签订协议，明确帮扶职责，并公之于众，力戒“打一枪换一个地方”，防止短期行为。要通过村镇规划来协调各个渠道的资金和物资，投到农民最需要的公共服务项目中去，而不是“天女散花”或者体现部门的政绩。要运用规划统筹协调城乡公共品的提供和优化服务，比如说垃圾的收集、污水的处理、公共交通、医

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