超越新公共管理(3)

在欧洲大陆兴起的公民参与理论来源于丹麦的公共管理改革经验。在格利夫和杰普森看来，丹麦在公共管理改革过程中面对了缺乏公民有效参与的困境。而这种缺陷是无法通过新公共管理自身加以解决的，要使改革得以成功，必须寻找其他的改革策略。而公民参与就是解决此困境的最好方式。对此，他们以丹麦行政改革为例进行了论证。在丹麦，公共服务的使用者通过选举委员会广泛地参与到行政过程中去。而行政过程中的公民参与具体又包括三种形式：首先是使用者委员会，它们主要对决策性事务产生影响；其次是公民在当地政府的批准下通过自己组建的组织来提供相关的公共服务；最后是自愿性的社会组织，它们主要是和政府一起合作来提供公共服务。[20]通过这些参与模式，公民广泛地参与到公共行政过程中去，通过对行政决策施加影响、对行政过程进行监督，与公共部门展开合作，提高了公共部门的行政绩效，满足了公民对公共产品的需求。 从上可见，无论是丹哈特的新公共服务理论还是格利夫、杰普森的公民参与理论，它们都强调通过对民主治理模式的构建以及政府与公民间关系的重建来推进官僚制政府改革。概括起来说，这种从政治路向出发的政府改革包含着三个层面的内容：首先，重新思考公民身份。依据新公共管理的改革思路，政府和公民间的政治关系被简化为市场机制下的厂商和顾客间的经济关系。“厂商”根据政治家的要求进行生产，“顾客”则根据自己的需求购买产品。由于新公共管理仅仅从经济视角出发来看待公民，因而公民的政治权利往往被忽视了。这导致了在新公共管理模式下的公民，相对于政府而言，往往处于被动的、接受的状态。用新公共管理流行的话语来说，政府虽然不再划桨，但是仍旧掌舵。因而，新的政府改革理论首先就纠正了新公共管理对公民偏颇的看法，强调公民身份和其所拥有的政治权利。在新的政府改革理论看来，公民不再简单地是市场经济中的顾客，他更应是政治活动的参与者。其次，建构公民参与的新渠道。在传统的代议制政治体制中，公民的参政权利是极其有限的。即公民只能通过选举议员或政治领导人等有限的方式参与到政治生活中去。而新的政府改革模式试图建立多样化的公民参政渠道，如社区共同体、各种委员会、自愿性社团、通过形式多样的组织，为公民实现自身的政治权利提供了一个有效的途径。通过这些渠道，公民就自身的利益和需求展开对话、协商，并在此基础上与政府进行交涉、谈判，从而使得公民能够有效地实现自身的利益。最后，重建政府与公民之间的关系。如果说新公共管理理论将公民与政府间的关系看作是一种委托——代理关系话，新的政府改革理论则认为公民与政府之间应是一种新型的合作关系。处于此关系中的公民，不再处于被动的、从属的地位，而是主动地通过参与到行政决策、执行、监督等过程中，与政府开展积极地、广泛地合作。

从政治路向出发的官僚制政府改革的新模式突破了新公共管理的基于组织层面的改革框架，它从政治层面出发，通过对公民政治权利、民主参与途径以及公民与政府间关系的再思考，在传统的代议制民主政治框架外建构起了新的民主参与体制。正是通过民主参与制度的建设，使得公民能够更有效地参与到行政过程中来，从而重新获得对政府的控制。

四、对我国行政管理理论和实践的启示

以新公共服务理论和公民参与理论为代表的西方政府改革新模式对我国的行政管理理论和实践具有怎样的启示意义呢？从理论上来看，由于西方的政府改革新模式强调从政治层面切入，因而它将有利于拓宽我国行政管理学界的视野，增加行政管理学的知识存量。同时，它也将为我国政治学发展提供新的知识生长点，进而改变我国只有行政管理学而无政治学的现状。

近几年来，为了更有效地推进我国的行政体制改革，行政管理学界的同仁们正在努力作出探索。其中较为普遍的做法即是通过介绍西方的行政改革理论及其实践，来推动我国政府的行政体制改革。由于近二十年来新公共管理理论成为了指导西方政府改革的

中心理论，因而我国的行政管理学界也相应地表现为集中介绍该理论。西方政府改革新模式的兴起，必将启发我国的行政管理学者拓展自己的研究视野和研究方法。我们不仅应该关注政府组织结构，同时也应该关注与政府相连的政治制度；不仅应该以经济学和管理学作为分析工具，同时也应该从政治学中吸取相应的理论资源。而且，行政管理学关注领域和研究方法的转向，也为我国的政治学提供了新的研究命题——如何建构有效的民主参与制度来推进我国行政体制改革，进而推动我国政治学的发展。 从实践上看，不同于新公共管理运动的西方政府改革新模式将为我们展现一条新的改革途径。目前，新公共管理模式已经成为我国政府机构改革的主要参照样本，缩减政府机构、精简机构人员、调整政府职能成为了当前我国行政改革的核心内容。鉴于我国的行政改革在理论上较多受到新公共管理的限制，在实践中又局限于组织结构和行政职能的改革，从西方政府改革的新模式中挖掘新的理论和实践资源对于推进我国行政改革具有相当重要的意义。换言之，我国的行政改革应该对民主治理等外部政治制度的建设与政府组织结构、行政职能等政府组织内部的革新并重。通过民主体制的建设，形成“由下至上”的政治参与渠道，使公民能够有效的参与到政治生活中来，进而对政府产生有效地控制，使之能够真正对公民负责。当前，通过基层民主建设来推动行政改革的实践在我国已经有了很好的经验。例如，浙江温岭于1999年起开始逐步推行由镇或村或部门的党组织、广大群众和相关人员参加的，领导和群众之间相互沟通的活动。这种冠以“民主恳谈”的政府——公民互动活动，包括了镇民主听证制度和村民主议事制度两个层次。无论在哪个层次，这种基层的“民主恳谈”活动都要求政府在就当地的重大事务、重要建设项目、以及涉及辖区内公民的公共事务和公共利益做出决定或决策前，要通过正式的听证或是议事程序，广泛听取公民的意见和建议，并在此基础上作出决定或决策。同时，政府在执行由“民主恳谈”确立的决定或是决策的过程中，也广泛接受公民的监督，从而使决定或决策能够真正落到实处。温岭的“民主恳谈”，将对基层政府的行政改革从组织结构、组织职能转移到了行政过程中来，它通过设立“民主恳谈会”这样一个形式，将公民吸纳到行政决策、执行过程中来。通过“民主恳谈”的形式，政府与公民之间的关系从管理与被管理的关系转变为协商、合作的关系。就此改革的意义，景跃进评论道：“民主恳谈会将基层政府的既有权威和合法性作为前提肯定下来，将注意力转向政府过程，探索怎样在行政过程中吸纳民众参与，从而提高政府决策的合法性和政策执行的有效性。”[21]以“民主恳谈”形式开展的基层政府改革，是一种从政治路向出发的政府改革，相对于组织结构、行政职能的改革而言，它是提高行政效率、行政合法性的有效尝试。

当然，“民主恳谈”这样的从政治路向出发的政府改革要获得成功，还有许多问题需要探索，如我们应该如何建立普遍、有效的制度，以保障和规范公民对基层政府的行政决策、行政执行的参与与监督；现有的基层行政区划设置是否合理，它的大小以及辖区内的公民数量是否阻碍了公民个人对本地区的公共事务、公共决定产生影响的能力，我们对目前的基层行政区划是否应该做出调整；在公民对基层政府的行政决策的影响日益增大的情况下，如何处理上级行政机关的命令与基层政府辖区内公民需求之间的冲突；在这 …… 此处隐藏：1783字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……