超越新公共管理

【数据库】人大2004年三季度专题 【文献号】117

【原文出处】云南行政学院学报 【原刊地名】昆明 【原刊期号】200403 【原刊页号】4～9 【分 类 号】D01

【分 类 名】公共行政 【复印期号】200408

【标 题】超越新公共管理 ——基于政治层面的思考 【作 者】郁建兴/吴国骅

【作者简介】郁建兴，浙江大学公共管理系教授、博士、博士生导师；（浙江 杭州，310000）

吴国骅，浙江大学公共管理系研究生。（浙江 杭州，310000） 【摘 要 题】公共管理理论 【正 文】

从20世纪70年代末算起，新公共管理运动已持续了20多年，在地域上也已经从英国、美国、新西兰、澳大利亚等几个国家扩展到了更多国家和地区。正当这种“管理主义”的改革方式——将大型官僚机构小型化、分散化，缩减公共机构的规模，在公共机构内部引入市场机制，将原先由政府包办的服务交由市场提供，改革传统的人事管理体制等等——被各国当作治疗官僚制政府弊病的良方时，对这种改革方式的批评也随之兴起。在那些批评者看来，新公共管理运动无视私营部门与公共部门的差别，简单套用私营部门的管理技术；改革仅仅关注效率，而忽视民主、公平、正义等价值；改革虽然取得了一定的成效，但是改革也带来了许多负面效应等等。正基于此，马丁·米诺格等批评者认为新公共管理运动不会取得成功。

在一篇题为《新公共管理运动与官僚制》的文章中（载《教学与研究》2002年第9期），我们对新公共管理运动提出的“摒弃官僚制”口号进行了探讨，并认为新公共管理运动并没有如其所言那样完全摒弃了官僚制，而只是以市场化运作模式和私营部门的管理方法对官僚制进行修正，从而使改造后的官僚制政府更能适应当代经济与社会发展要求。在这篇文章中，我们则试图推进我们的研究，即认为这种“管理主义”的改革方式很难解决官僚制政府的弊端，不仅源自其改革措施的缺陷，更源自它忽视了官僚制政府弊端的政治表现。必须超越新公共管理，并从政治层面推进对官僚制政府的改革。 一、新公共管理运动及其限度

20世纪的最后二十年对于官僚制政府而言，可谓是饱受批评的二十年。随着20世纪70年代“新古典经济学”的兴起，以及私营企业的成功运作，使得新公共管理运动的倡导者有了足够的理论和事实依据对官僚制政府展开批判。新公共管理运动的倡导者首先援引了新古典经济学的观点，对官僚制政府的运行方式进行了批评。在他们看来，官僚制政府之所以运行效率低下，首先在于它过多地承担了本因由市场承担的职能，这使得它与私营企业相比在资源配置、服务提供、产品生产上效率低下；其次在于官僚制

政府内部激励措施的缺乏。根据公共选择理论的人性假设，官僚和所有其他人一样都是完全理性的经济人，依靠现有的命令、规章等管理手段难以对公职人员产生足够的激励作用，这使得官僚制政府内部人浮于事。此外，新公共管理运动的倡导者还以成功的私营企业为比照对象，对官僚制政府的组织结构和管理方式进行了指责。在他们看来，传统的官僚制政府由于采用科层制的组织结构，相比于组织结构灵活、多样的企业，日益显得臃肿、低效、迟钝。官僚制政府由于采用集权的、等级制的组织结构，因而其僵化、迟钝，难以对外界做出及时的反应；官僚制政府由于强调严格按照规章制度运作，因而极其容易产生目标置换，即对规则的遵守超过了对公众需求的满足；官僚制政府由于采用终身雇佣制，因而丧失了激励机制，使得公务人员缺乏足够的工作热情和动力。因而，改革官僚制政府的组织结构和管理方式以及运作模式，是解决其诸多弊病的根本。而依照私营企业的组织结构和管理方式以及市场化的运作模式改革官僚制政府，则是可行的方式。这些改革措施包括：在组织结构上，新公共管理试图打破传统官僚制政府的高度集中化、等级制的组织结构，代之以规模较小、层级扁平的组织模式，并将政策制定和政策执行的组织分离开来。在管理方式上，新公共管理大量引入了私营企业的管理方式来取代传统的、机械化的管理样式。绩效评估、项目预算、战略管理这些管理方式现今都已被政府广泛采用来改善政府绩效。在政府与市场的关系上，新公共管理放弃了凯恩斯主义的国家干预政策，转而以新自由主义为指导确立起了“小政府——大市场”的政府——市场关系。为此，政府进行了大规模市场化改革，将原先承担的许多职能通过私有化和合同外包方式转交给了市场。对于新公共管理的改革方式，马丁·米诺格总结为以下四点：“1、重建公共部门，尤其通过私有化；2、重建并压缩中央服务机构；3、引入竞争，尤其通过内部市场和将公共服务转包给私人部门；4、提高效率，尤其通过绩效考核和测评”。[1]可以看到，成功的私营企业的组织结构和管理技术成为了新公共管理改革政府的参照样本，同时，采用市场化的运作模式则成为了政府再造的核心。新公共管理运动的倡导者对以这样的“新泰勒主义模式”解决官僚制政府的弊端充满信心。

但是，伴随着新公共管理运动的兴起，对这一运动的怀疑和批评就开始了。从理论上看，最集中的批评就是对新公共管理改革措施有效性的质疑。在许多批评者看来，公共部门与私营部门在运行环境、组织职能等方面有着本质的不同，这使得那些在私营部门中非常有效的管理技术在公共部门中难以发挥同样的作用。保罗·盖对简单地采用私营企业管理技术的改革举措发出警告，指出虽然从管理过程来看公共部门和私营部门有许多相似之处，但是因宪法和其他政治环境的存在，公共部门的运作仍非常有别于私营部门，因而过多地仿效私营部门对公共部门而言是很不明智的。[2]而雷恩则将这种批评集中在合同手段这一点。在他看来，在公共部门中使用合同手段，将不会取得和私营部门一样的效果。因为要使订立合同这样的管理手段有效，就必须符合所谓的科斯条件（Coase Condition）：一是交易费用不能很高；二是所有权必须明确，而这些条件在公共部门中并不存在；同时，现有的管理手段也难以激励公职人员为订立最优合同而努力，因为这些公职人员既不是合同的所有者，也难以从合同中获得直接的收益。[3]正是由于公共部门和私营部门的差别，所以单纯地将私营部门的组织结构、管理技术以及市场化运作模式移植到公共部门中并不见得有效。

除了对私营企业的管理手段能否有效地运用到公共部门提出质疑外，许多新公共管理运动的批评者还对改革能否顺利得到贯彻执行表示了担忧。欧文·休斯与卡特森·格利夫和彼得·杰普森都谈到了改革可能在中途夭折的问题。在欧文·休斯看来，新公共管理改革要取得成功，关键取决于对改革理念的有效执行。战略决策、绩效管理、项目评估这些管理技术的使用都依赖于高素质的管理人员，一旦当紧缩资源而无法对行政机

构中的管理人员进行足够的培训时，这场改革就将面临着流产的危险。[4]相对于欧文·休斯，格利夫和杰普森则从另外一个角度来分析改革失败的原因。他们认为新公共管理运动所采取的预算控制、绩效测评等管理手段与传统管理人员价值观、管理方式存在着冲突，这导致了传统的官僚——专家行政体制将会抵制新公共管理的改革措施，从而使得新公共管理在由上至下的推行过程中，存在着断裂的趋势，即表面上公共部门采用了新的管理方式，但是实际上组织的日常运作没有发生改变。[5]

即使那些已经取得一定成效的改革措施，在新公共管理运动的批评者看来，它们也产生了许多负面影响。马丁·米诺格认 …… 此处隐藏：4274字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……