超越新公共管理(2)

基于议会——政府治理结构的失效也是引发官僚制政府弊端的重要原因，新公共管理的批评者提出要在超越新公共管理的基础上，探索改革官僚制政府的新模式。罗伯特·丹哈特等的新公共服务理论和卡特森·格利夫等的公民参与理论即是其中的代表。对于这些不同的思考，我们将其统称为从政治路向出发的官僚制政府改革理论。它们都试图通过民主治理模式的建设，使公民重新获得对官僚制政府的控制，从而解决官僚制政府的弊端。相比于新公共管理，从政治路向出发的改革模式存在两个重大转变。首先是改革领域的拓展。新公共管理由于将官僚制政府的弊端主要归结于官僚制政府的组织结构、管理技术和运作模式，因而它所提出的改革方式主要是针对官僚制政府自身的；而从政治路向出发的改革模式由于将官僚制政府弊端的原因归结为传统议会——政府治理结构的失效导致的官僚制政府失控，因而它将改革的目光从官僚制政府内部转移到了与官僚制政府相连的政治制度上。可以这么说，从政治层面出发的官僚制政府改革，不再关乎官僚制政府本身，而是关涉到整个民主政治制度。除了改革领域的拓展外，从

政治路向出发的改革模式在指导理论上也从经济学、管理学转向了政治学。罗伯特·丹哈特等将民主社会的公民权理论、社区和市民社会模型以及组织人本主义和组织对话理论视作其新公共服务理论的理论基础。理查德·勃克斯也说，要想解决目前政府所存在的问题，就必须到托马斯·杰弗逊、18世纪苏格兰道德哲学家以及约翰·杜威那些政治学家那里寻求理论资源，因为他们的自由、参与、自治的思想才是解决目前政府困境的有效方式。[15]

事实上，在新公共服务理论和公民参与理论提出之前，以查尔斯·泰勒和哈贝马斯等为代表的政治哲学家已经从政治层面就官僚制政府的补救之道做出了分析。查尔斯·泰勒认为，现今政府表现出来的许多弊端是由于国家与公民之间的距离所产生的。他说：“‘距离’所象征的意义，是表示政府机关已经与普通公民脱节了。换言之，公民觉得自己越来越无力影响政府的作为，也无法使自己的声音为政府所倾听”。而那些右派所提出的新公共管理的改革方式，只是大幅度地削减自己的职能，减少自己的责任，而不是设法拉近国家与公民之间的距离。因此，要想真正克服官僚制政府的弊端，就必须“试图重新连接中断的沟通、决策、与影响的管道，将人民与政治系统更紧密地连接在一起”。[16]和泰勒一样，哈贝马斯也认为只有通过“交往理性”的重建，“公共领域”即自由地批判地讨论公共事务的社会氛围的恢复，才能获得公共管理的合法性。为此，他提出要以商谈性的民主概念替代传统的政治社会概念。所谓“商论性民主”是指人们围绕公共事务展开自由、平等的辩论、对话、商讨并最终形成政治共识的过程，它的实现“并不取决于一个有集体行动能力的全体公民，而取决于相应的交往程序和交往预设的建制化，以及建制化商议过程与非正式地形成的公共舆论之间的共同作用”[17]。

这种从政治路向出发的官僚制政府改革内容和措施，我们可以在新公共管理运动的自我修正，以及在美国政府的改革实践中初步加以辨认。以美国副总统戈尔的“再造政府”项目为例，它以21世纪的政府治理前景为题目，探索美国政府的新的治理方式。对此，“再造政府”希望通过全民公决、民意测验、问题关注小组、乡镇会议以及发展中的互联网络等沟通方式，超越传统代议制民主的治理模式，重建政府和公民之间的关系。与此类似，奥斯本和盖布勒在为“企业型”政府提出的改革方案中也认为，现代政府应授权给公民，将控制权从官僚制组织转移到社区；不仅重视提供公共服务，而且激励所有的部门——公共的、私人的、自愿的——为解决其社区问题付诸行动。虽然授权给公民、扩大参与主体、强调社区作用等思想还是被贴上了“新公共管理”的标签，但是它们已经触及到了民主治理的内容。而随着对新公共管理批评的深入以及对政府改革理论思考的推进，有关于民主治理的改革措施不再被贴上“新公共管理”的标签，取而代之的是“新公共服务”、“公民参与理论”等新的名称。 在罗伯特·B·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特看来，所谓新公共服务是指“关于治理体系中公共行政官员角色的一系列思想，而且这种治理体系将公民置于中心位置”[18]。换言之，新公共服务锋芒所指，就是新公共管理的“掌舵而非划桨”原则。在对这一流行语进行批判的基础上，它试图重新确定公务员和公民之间的关系。新公共管理改革虽然改变了官僚制政府的公共服务直接提供者的角色位置，但是官僚制政府仍旧拥有极大的权力来决定公共政策，它仍旧是一个较为封闭的系统，公民依旧难以参与进而影响公共政策的制定。而新公共服务理论正是要改变“政府独自掌舵”的局面。在新公共服务理论看来，政府是人民的政府，因而政府在为“国家”这条船掌舵的时候，必须听从人民的意见。“公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会”。[19]在此，新公共管理的流行语“掌舵而非划桨”被新公共服务的“服务而非掌舵”所取代。