国际“监管沙盒”模式研究及对我国的启示

国际“监管沙盒”模式研究及对我国的启示

摘 要：“监管沙盒”出现的主要原因是金融科技快速发展带来的金融创新需求。 实施“监管沙盒”的国家通过规定测试标准、推出针对金融机构的便利措施、给予一定的监管豁免权等方式，根据金融创新的发展需求，对监管制度进行纠偏。我国由于金融科技发展水平、监管环境等方面的限制尚未采用“监管沙盒”，但也应适时调整监管目标与职责、加快监管工具创新等。

关键词：金融监管；沙盒模式；国际经验；启示 中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2016）12-0056-06

一、“监管沙盒”的概念及背景

沙盒（Sandbox），也称沙箱，取自计算机用语，特指一种虚拟技术，且多用于计算机安全领域。在全球，英国率先将“沙盒”理念引入金融监管领域，首创“监管沙盒”概念，即从事金融创新的机构在确保消费者权益的前提下，按金融行为监管局（FCA）特定简化的审批程序，提交申请并取得有限授权后，在适用范围内进行金融产品或服务创新测试，FCA会对测试过程进行监控，并对情况进行评估，以判定是否给予正式的监管授权，在沙盒之外予以推广。监管沙盒被

提出后，得到阿布扎比、新加坡、澳大利亚、中国香港等金融监管部门的认同，并被不同程度地采纳（见表1）。同时，由全球200多家交易所和中央对手方组成的世界交易所联盟正呼吁为分布式账本技术建立监管沙盒机制，以帮助行业内部探索并理解资本市场中区块链的影响。

金融科技快速发展带来的金融创新需求是“监管沙盒”的主要诱因。近年来，金融科技的发展，特别是互联网与金融结合带来的大量业务创新，对传统金融模式带来了巨大冲击和挑战，成为金融业发展的新趋势。与其爆发式发展相对应，金融科技也引发了新的风险问题，给金融监管带来了新的挑战。英国、新加坡以及中国香港等国家和地区的政府部门普遍认为，传统金融主导的金融体系已不能给予科技创新机构足够的支持，而现行监管制度无法适应金融创新的发展需求，且已不利于金融创新。据英国金融行为监管局测算，由于监管者的不确定性，会让创新业务上市时间延后1/3，增加的成本达到产品生命周期收入的8%，创新型企业的估值大约会降低15%，很多企业无法实现融资。因此，这些国家和地区积极推行“监管沙盒”，试图对监管制度进行纠偏，寻求监管的新平衡，既能促进金融创新、满足传统金融之下被抑制的金融需求，又能有效平衡风险。 二、“监管沙盒”的重要价值和意义

“监管沙盒”是英国、新加坡以及中国香港等国家和地

区的监管部门对未来金融顶层设计的反映之一，透射了其应时而变的全新监管理念，并辅之以监管体系和监管规制的变革，可视为一种监管创新，但其意义不仅止于监管工具的创新。

（一）“监管沙盒”是金融领域首次引入的一种全新监管工具，让现有的监管体制更具弹性

传统的监管工具如资本充足率、流动性覆盖率、杠杆率等，有赖于金融机构的报表或数据，目的是加强风险管控。而“监管沙盒”这一新监管工具，可以测试与了解创新、评估风险、决定其是否大面积商用、并判定现有监管规则是否需要调整，其目的是在风险可控的前提下促进金融创新，虽然“监管沙盒”的本质是有弹性的差异化监管，但通过对所有意在创新的企业一视同仁的申请标准的设定，以及透明的披露制度，监管者做到了对市场主体的公允对待。 （二）“监管沙盒”以消费者受益为中心，支持真正的金融创新

现有监管体制重在保护消费者获知权、消费自由权、公平交易权、保密权、安全权和求偿求助权等，意在“权益保护”。而“监管沙盒”大大扩展了“金融消费者保护”的内涵，将保护的内涵基于“权益保护”但高于现有“权益保护”，支持可以真正改善消费者生活的创新。例如在FCA和新加坡金管局文件中，多处一再强调以消费者受益为中心，包括降

低价格、提高服务质量、更互惠的交易、增强便利性和可得性、帮助消费者识别和缓释风险等。

（三）“监管沙盒”重新定义了监管者的角色，建立了监管者与创新者之间的良性关系

大多数国家金融监管者的职责是维护金融稳定，并让金融更好地支持实体经济。但在这些推行“监管沙盒”的国家和地区，监管者的角色定位有了新变化，他们都在试图建立一种新型的监管者与市场主体的良性互动关系，因为监管者需要借助创新者了解创新，创新者需要监管者的支持和有效监管，来更好地践行创新。监管者与市场主体之间这种良性互动关系的建立，不仅有助于提高监管的有效性和市场对监管的理解，也有助于减少监管执行的博弈成本。 三、国际设立“监管沙盒”的经验做法

综合英国、新加坡、中国香港等国家和地区的做法，虽然在测试条件、测试标准、保护措施等方面各有侧重（见表2），但他们都希望在本国建立良好的金融科技生态系统，通过政府、监管部门、传统金融机构以及金融科技业等相关主体的沟通合作，建立及培育金融科技产业，激发科技创新，提高金融市场与金融体系效率，并增进金融消费者的满意体验。

（一）规定测试标准，强化监管机构审核

一是制定明确的测试标准。大多数推出“监管沙盒”机

制的??家，包括英国、新加坡均对企业、金融机构或相关组织是否适用“监管沙盒”进行测试，设置了比较详细明确的标准，明确监管要求。

二是因需制定弹性规定。香港地区目前没有出台详细的审核标准，但要求依据具体情况，逐一分析，香港金管局会对银行小范围推出新金融科技产品或服务时的部分监管要求作弹性处理，银行不必全面符合相关监管要求，也不需要通过所有测试和第三方认证，但服务仍将受监管条例约束，当产品全面推出时必须符合所有监管要求。金管局要求银行机构按照真实数据和用户意见去改进项目，更加切合客户需要，以降低正式退出时的风险。

（二）推出针对金融机构的便利措施

针对持牌金融机构及外包服务商，英国FCA提供三项便利措施：一是出具“无强制行动函”，即在创新方案没有明显违反FCA规定的情况下，FCA向企业出具该函，承诺在监管沙盒测试阶段不会采取强制措施，但其仍然保留关闭测试的权利。该行动函仅仅能解决FCA执法行动的风险，企业依然要承担对客户应尽的责任。二是对企业进行“个别指导”，在企业具备适当且与创新相关的明确的请求时，创新中心将为提出请求的企业就FCA的规则或其他监管要求提供单独指导，解释与创新活动有关的可适用规则。三是一定的豁免权，当测试活动无法满足现有规定，且符合FCA豁免