我国城镇企业职工基本养老保险制度_问题与建议

城镇职工基本养老保险

　第11卷第6期　　　　　　　　　　　　辽东学院学报(社会科学版)　　　　　　　　　　　　Vol.11No.6　　2009年12月　　　　　　　　JournalofEasternLiaoningUniversity(SocialSciences)　　　　　　　　Dec.2009　

【经济学研究】

我国城镇企业职工基本养老保险制度:问题与建议

崔　凤,谷翠莹

①

(中国海洋大学法政学院,山东青岛　266100)

摘　要:经过近20年的不断改革与完善,城镇企业职工基本养老保险制度取得了一些成就,但不可否认的是,在取得成就的同时,依然存在着众多的问题,如实际覆盖率不高,企业缴费率居高不下且地区差异大,个人账户空账化严重、政府财政补贴压力大,统筹层次太低、转移接续困难,基金管理不严、基金保值增值困难,企业年金发展缓慢,基本养老金工资替代率低、养老金水平与机关事业单位职工相差太大等,而这些问题能否得到有效解决,将决定城镇企业职工基本养老保险制度的实际成效乃至最终的成败。

关键词:城镇企业职工;基本养老保险;社会统筹;个人帐户

中图分类号:F840.67　　　　　　文献标志码:A　　　　　　文章编号:1672—8572(2009)06—0027—04

一、城镇企业职工基本养老保险制度存在的主要问题

从1991年开始,,。在这期间,,基本养老金标准不断提高,确保了5000多万退休职工的基本生活;实现了社会统筹账户与个人账户的分离,开始不断做实个人账户;管理体制基本建立起来,基金积累不断增加。总之,经过近20年的不断改革与完善,城镇企业职工基本养老保险制度取得了一些成就,但不可否认的是,在取得成就的同时,依然存在着众多的问题,而这些问题能否得到有效解决,将决定城镇企业职工基本养老保险制度的实际成效乃至最终的成败。

(一)实际覆盖率不高

根据国家相关法规的规定,城镇企业职工基本养老保险制度要覆盖到城镇所有类型的企业和职工,包括进城在各类企业务工的农民工,以及个体工商户和灵活就业人员。但是目前,我国城镇企业

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。据统计,,万人①,16587万人和离5万人,其中参加基本养老保险的企业职工为19951万人。2008年末,参加基本养老保险的在职职工约占同期城镇就业人员的54.9%。由此可见,基本养老保险的实际覆盖率刚刚超过50%,实际覆盖率并不高。

(二)企业缴费率居高不下且地区差异大

根据现有的政策,企业缴费比例为20%左右,但实际上,退休人员较多地区的企业缴费比例都要高于20%这个比例,最高的可达30%以上。企业缴费比例居高不下,不仅提升了劳动力成本,增加企业负担,降低企业竞争力,不利于吸收就业,而且也非常不利于扩大基本养老保险覆盖面。企业缴费比例降不下来,也会使得个体工商户、灵活就业人员等的缴费比例(现有的缴费比例是20%,完全由个人承担)不能下降,最终导致个体工商户、灵活就业人员等不愿意或无能力参加基本养老保险。

在企业缴费比例问题方面,不仅有的地区企业

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收稿日期:2009-10-15

作者简介:崔凤(1967—),男,吉林乾安人,教授,博士,研究方向:社会政策、环境社会学、海洋社会学等。参加全国基本养老保险的人员除了城镇企业职工(包括在职职工和离退休人员)之外,还包括个体工商户、灵活就业人员,甚至有的地方还包括一些机关事业单位职工,这部分人2007年的数字为1493万人。

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城镇职工基本养老保险

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缴费比例居高不下,而且呈现极为严重的地区差

异,导致不同地区之间企业缴费比例的畸高畸低。如武汉等老工业基地的企业的基本养老保险缴费率达到24%以上,北京地区为19%,而深圳地区的企业只要缴纳工资总额的6%,高低相差18个百

[1]

分点。

(三)个人账户空账化严重,政府财政补贴压力大

在1995年—2000年之间,由于社会统筹账户为已经退休人员发放基本养老金出现严重不足,以及管理上的职责不清,社会统筹账户与个人账户没有明确区分,于是导致个人账户被拿来弥补社会统筹账户的不足,个人账户最终被“空账化”。个人账户的空账化,表面上看是管理上的问题,但其实质却是新旧制度转换过程中,旧制度下已经退休的人员和新制度初期即将退休的人员的养老责任谁来承担的问题,是政府来承担?还是由在职职工来承担?按道理这个责任应该由政府来承担,但实际上,政府并没有承担起这个责任,而是由在职职工承担了这个责任,因此,然的。

,随着,“空账”的规模在逐年增大,有关资料显示,1997年为14亿元,1998年为450亿元,1999年已达到1000亿元,2000年为2000亿元,2004年累计约7400亿元。截止2005年底,养老金个人账户的空账规模估计已经超过8000亿元,并以每年约1000亿元的规模在增长,如果不做实个人账户,30年后空账规模将达到62000亿元。

个人账户被空账化后,基本养老保险制度在未来可能面临着非常严重的支付危机,最终导致基本养老保险制度“破产”。正是看到了基本养老保险制度可能面临的这种危险,国务院从2001年开始对做实个人账户进行试点。2001年,国务院选择辽宁省开始进行做实个人账户试点,2004年扩大到吉林省、黑龙江省整个东北地区,2006年试点扩大到天津、上海、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆8个省市、自治区和直辖市。做实个人账户的基本思路是:调整个人账户规模,由11%调整为8%;将个人缴费比例提高到8%,并全部记入个人账户,企业缴费不再记入个人账户;调整基—28—

[2]37-38

本养老金计发办法,未来基本养老金的多少,与缴费年限和缴费额直接相关。做实个人账户所需资金,由中央政府财政和地方政府财政共同承担,其中中央政府财政承担所需资金的75%,地方政府财政承担所需资金的25%。2008年,全年城镇基本养老保险基金总收入9740亿元,其中征缴收入8016亿元,各级财政补贴基本养老保险基金1437

亿元,全年基金总支出7390亿元,征缴收入减去总支出结余626亿元,由此可见,各级财政补贴的1437亿元主要是用于做实个人账户。由于个人账

户空账规模巨大,各级政府财政用于补贴基本养老保险的资金也会越来越大,各级政府财政面临着巨大的压力。

(四)统筹层次太低,转移接续困难

如何提高基本养老保险统筹层次一直是改革中存在的一个重要问题。1997年建立统一的职工养老保险制度后,,年底,全国实、黑龙江、、、陕西、甘肃、青海、宁13个省区市;而辽宁、安徽、山东、河南、广东、广西、西藏7个省区市和新疆生产建设兵团以市级统筹为主;其他省份仍以县级统筹为[2]49主。到2008年底,实现省级统筹的地区也不过增加到18个。各统筹地区之间缴费率不同,待遇标准和具体管理方式也不尽相同,加大了劳动力流动的难度。况且,人员流动时又只能带走个人账户缴费部分,占较大比例的社会统筹基金被留在当地,造成了劳动力流入地和流出地之间的不公平,而受损较多的恰恰又是劳动力流出较多的经济欠发达地区。此外,现行制度的统筹区域过于分散,使得地区之间养老负担苦乐不均的问题十分突出,社会保险的互济功能受到严重削弱,养老负担重的地

[3]

区基金往往入不敷出。统筹层次太低,再加上财政分灶吃饭、基金地方管理等原因,直接导致流动劳动力基本养老保险关系转移接续困难,不仅影响到劳动力的正常流动,而且会影响到职工个人的切身利益和基本养老保险覆盖面的扩大。

(五)基金管理不严,基金保值增值困难

经过近20年的积累,城镇企业职工基本养老保险结余了大量的基金,截止到2008年底,全国基本养老保险基金累计结存9931亿元,辽宁、吉林、黑龙江、天津、山西、上海、山东、河南、湖

城镇职工基本养老保险

　第6期　　　　　崔　凤,谷翠莹:我国城镇企业职工基本养老保险制度:问题与建议北、湖南、新疆等13个做实企业基本养老保险个人账户试点省份共积累基本养老保险个人账户基金1100多亿元。随着基本养老保险覆盖面的进一步扩大和个人账户的逐步做实,可以预见,未来的基本养老保险基金的规模将会非常庞大。如何确保基本养老保险基金专款专用,全部用于职工养老保险,严禁挤占挪用和挥霍浪费以及确保基金保值增值,将是非常重要的问题。然而,近几年不断出现的挤占挪用基本养老保险基金案件,如“上海社保案”等,暴露出在基本养老保险基金管理体制方面还很不完善,基金管理不严现象非常突出。

现行的基本养老保险制度很难确保基金保值增值。以个人账户基金为例,根据东北三省的试点情况,基金的收益金偏低,很难实现基金的增值。按照国家的有关规定,辽宁省先后投标协议存款120亿元,委托金融机构购买国债53亿元,2005年的综合收益率为2.92%。吉林省与中国银行吉林省分行输协议存款,利率为3.14%。黑龙江省与中国银行黑龙江省分行输协议存款,10亿元以内按

[2]42

2.25%计息,10亿元以上按3.37%计息。的收益率,,现基金增值了(六)截止到,全国有3.3万户企业建立了企业年金,缴费职工人数为1038万人。年末企业年金基金累计结存1911亿元。缴费职工人数占参加基本养老保险在职职工人数(16587万人)的6.3%,表明企业年金发展比较缓慢。企业年金发展缓慢的主要原因是配套政策尚不完善,激励措施还不够,一是全国没有出台统一的税收优惠政策;二是没有出台适合企业年金计划的管理办法;

[2]44

三是基金监管规则需要细化。另外,企业对企业年金重视不够也是阻碍企业年金发展的原因之一。

(七)基本养老金工资替代率低,养老金水平与机关事业单位职工相差太大

2007年,全国月人均基本养老保险金水平为947元,折合年人均基本养老保险金11364元,相当于当年全国城镇单位在岗职工平均工资(24932元)的45.6%,相当于国有单位在岗职工年平均工资(26620元)的42.7%,相当于城镇集体单位(15595元)的72.9%,相当于其他单位(24058元)的47.2%。由此可见,就全国平均工资水平而言,2007年的基本养老保险金的工资替代率不足

50%,明显偏低。另一方面,与机关事业单位退休职工的退休金水平比较,企业退休职工的退休金水平

大大低于机关事业单位退休职工,只相当于机关事业单位退休职工退休金水平的三分之一。

二、城镇企业职工基本养老保险制度的政策建议

城镇企业职工基本养老保险针对存在的上述问题,有的问题已经通过不断改革开始加以解决,如针对个人账户空账化问题,从2001年开始已经采取措施逐步做实个人账户,截止到2008年底,已有13个省、自治区、直辖市开始做实个人账户,累计积累个人账户基金1100多亿元,这项工作还会继续下去;再如针对基本养老金水平偏低问题,国家已经连续多年调高养老金标准,基本养老金工资替代率正在逐年提高。但从确保城镇企业职工基本养老保险制度可持续发展的角度,应重点对城镇,。

,建立一个全覆盖、统筹衔

[3]

接、保障适度、社会化、管理健全、全国统一的城镇职工基本养老保险制度是最终选择,而要实现这一发展目标,最重要的一点是要不断提高城镇企业职工基本养老保险的统筹层次,最终实现全国统筹。

截止到2008年底,基本养老保险实现省级统筹的地方已达18个,但依然有10多个省、自治区、直辖市没有实现省级统筹,国务院应该制定明确的时间表,以推进省级统筹和实现全国统筹。对此,有的研究者指出:2009年底在全国范围内全面实现省级统筹;其次是在此基础上,2012年实现基础养老金全国统筹,建立中央统筹基金,将原来由地方负责发放的基础养老金改为由中央发[3]

放。要实现全国统筹,要作出以下几项政策调整:一是要制定全国统一的企业缴费比例,并做适当降低,如降低到15%,企业缴费全部上交中央建立的社会统筹基金账户,由中央负责管理。如果能做到这一点,既能解决各地养老负担畸轻畸重、企业缴费比例畸高畸低问题,有利于发挥社会保险的互助功能,又能降低企业缴费压力,吸引个体工商户、灵活就业人员等参加基本养老保险,有利于扩大基本养老保险覆盖面。二是要调整基础养老金

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城镇职工基本养老保险

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计发基数,基础养老金发放以全国城镇在职职工平

均工资为基数;三是个人账户继续由政府管理,但要实现省级统筹,制定跨省转移接续办法,实现社会保险信息化,以有利于养老保险转移接续。

在加快推进城镇企业职工基本养老保险实现全国统筹的同时,也应继续进行机关事业单位职工退休制度向养老保险制度转变的试点改革,探索与城镇企业职工基本养老保险相衔接的机制,为最终建立全国统一的城镇职工基本养老保险制度奠定基础。

第二,加强劳动执法,继续扩大覆盖面,力争实现应保尽保和基本养老保险费应缴尽缴。

城镇企业职工基本养老保险扩面难,既有制度设计方面的原因,如企业缴费比例居高不下,导致企业负担重,因此不愿参保,对于个体工商户、灵活就业等人员来说,由于缴费比例偏高且完全由个人承担,因此也不愿参保或无力参保;也有执法不严方面的原因,虽然《劳动法》《劳动合同法》等相关法律法规都明确规定了企业要无条件地参加基本养老保险,并应及时足额缴费,严,,,征,,保,,只有这样,才能不断扩大基本养老保险的覆盖面。

第三,制定基金管理办法和基金投资办法,确保基本专款专用、不被挤占挪用和保值增值。

国务院每一次出台的关于城镇企业职工基本养老保险的改革文件,都有关于如何管理基本养老保险基金的规定,如纳入财政专户、收支两条线管理等,但基本养老保险基金被挤占挪用案件仍层出不穷。对此,应该制定专门的基本养老保险基金管理办法,明确责任,完善监督机制。

为了降低个人账户基金贬值的风险,应该制定专门的基本养老保险基金投资办法,确定投资基本

参考文献:

[1]郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京:中国人民大学出版社,2002:103.[2]董克用.中国经济改革30年 社会保障卷[M].重庆:重庆大学出版社,2008.

[3]中国发展研究基金会.中国发展报告2008/2009:构建全民共享的发展型社会福利体系[M].北京:中国发展出版社,

2009:70-73.

原则,明确各方责任以及收益分配办法,扩大基金

投资渠道,不断提高基金收益率。

第四,制定全国统一的企业年金优惠政策,激励企业年金发展,完善多层次养老保险体系。

基本养老保险只能为退休者提供最基本的生活保障,其合理的工资替代率应在50%—60%之间,因此,为了使退休者退休后生活的更好,国家应该大力发展补充养老保险即企业年金。企业年金是企业的自主行为,国家不应强制实施,但可以通过优惠政策激励企业建立企业年金,最终达到大力发展年金的目的。激励企业建立企业年金的最重要的优惠政策是各项税收政策:一是企业年金缴费税收优惠,即允许企业缴费在工资总额一定百分比以内的部分,可从成本列支。在国务院先后出台《企业年金试行办法》《企业年金基金管理试行办法》和《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》等办法后,全国已有29个省(自治区、直辖市)出台,[21中可知,各地,因,国家应该制定。二是企业年金基金投资收益税收优惠政策,为了激励企业发展企业年金,保障职工切身利益,国家应该对企业年金基金投资收益进行减税或免税,将减税或免税所得全部分配给职工个人。

表1　各地区企业年金缴费免税标准

免税额工资总额4%工资总额5%

工资总额6%工资总额8%

实行省(自治区、直辖市)

辽宁、吉林、黑龙江、北京、内蒙古、河北、山东、湖南、

陕西、广东、宁夏、青海、甘肃、新疆、西藏浙江、安徽、云南、上海、福建、海南、贵州、四川

重庆

天津、山西、江西、江苏、湖北

注:新疆和西藏还明确了个人缴费税收优惠政策。

(责任编辑:游媛媛)

(下转第63页)

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城镇职工基本养老保险

　第6期　　　　周慧明:研究者与研究对象的融合———从舒芜、钱理群的研究看周作人传统

ZhouZhouren’sTradition:anInvestigationinPerspectiveofStudyonShuWuandQianLi-qun

ZHOUHui-ming

(SuzhouPre-schoolEducationBranch,JiangshuEducationInstitute,Suzhou215008,China)

Abstract:Thelong-termstudyonresearchobjectsshowsthatresearchersoftenareinfluencedbytheirre2searchobjects.Researchersfindandilluminatetheobjectsinitiatively,whiletheobjectsexertasubtleinfluenceontheresearchers.Insuchaprocess,significancewillbeproducedandtransferred,andtraditionformedandcontin2ued.BytakingstudyonShuWuandQianLi-qunasacase,theformationandvalueofZhouZhuoren’straditionarediscussed.

Keywords:ShuWu;QianLiqun;studyonZhouZhuoren;tradition(上接第30页)

UrbanBasicOld-ageInsuranceSystemforEnterprise

WorkersinChina:ProblemsandAdvice

CUIFeng,GU-(DepartmentofLawandPolitics,OQCh)

Abstract:Afternearlyormpbasicold-ageinsurancesystemforenterpl.itisundeniablethatmanyproblemsstillexist,suchaslowrealppayrate,greatregionaldifference,seriousemptyproblemsinpersonalaccounts,highpressuresgovernmentfinancialsubsidies,lowlevelofoverallplan,difficultyintransferandcontinuation,laxfundmanagement,difficultyinremainingandincreasingfund,slowdevelopmentofenterpriseannuity,lowwagereplacementrateofthebasicpensionsandsignificantdifferencesinpensionlevelbetweenenterpriseworkersandgovernmentemployees,andsoon.Whetheralltheseproblemscanbeeffectivelysolvedornotwilldeterminetheactualeffectsoftheurbanbasicold-ageinsurancesystemforenterpriseworkers,eventheultimatelyresult.

Keywords:enterpriseemployeesofenterprisesincitiesandtowns;basicold-ageinsurance;socialpoo2ling;personalaccount(上接第59页)

HouseholdConsciousnessandLocalComplexofScholarsintheSouthDynasty

ZHAOZeng-yin

(SichuanUniversityforNationalities,Kangding626001,China)

Abstract:IntheSouthDynastywheretherearemanychaoscausedbywar,scholarspayattentiontothesoci2etyaswellasthemselvesintheirliteraryworks.Inaddition,forthereasonofkin,theyoftenpayattentiontotheirfamily,reflectingstronghouseholdconsciousnessandlocalcomplex.

Keywords:scholarintheSouthDynasty;householdconsciousness;localcomplex

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