威尔逊的行政学思想_丁煌

威尔逊的行政学思想丁　煌

内容提要　美国学者威尔逊是行政学的创始人,但理论界对其行政学思想缺乏系统探讨。本文从行政学研究的必要性、行政学的目标和任务、行政的实质、行政学研究的历史渊源、行政学研究方法论、人事行政思想、行政监督思想等方面对威尔逊的行政学思想作一梳理。

关键词　行政学　威尔逊　政治思想史

托马斯 伍德罗 威尔逊(ThomasWoodrowWilson1858-1924)自28岁始先后出版了《国会政体》、《国家》(1889)、《分裂与重新统一1829—1889》(1893)、《一位大师及其政治论文》(1892)、《纯粹的文献及其他论文》(1886)、《乔治 华盛顿》(1896)、《美国人民的历史》(1902)以及《美国的宪法政府》(1908)7部著作并发表了一些论文。他在1886年到1902年期间,作为政治学教授,主要从事教学和研究工作,1902年至1920年,他担任普林斯顿大学校长,1910年,当选为新泽西州州长,1913年,他被选为美国第28届总统。作为现代行政学的鼻祖,威尔逊的行政学思想主要体现在他的那篇被誉为行政学开山之作的《行政之研究》文章中。在威尔逊的这篇著名论文发表之前,他曾对比较行政体制问题进行过认真的研究,并且就这篇文章拟过三次草稿,第一次他定名为《行政须知》,然后又改为《政府的艺术》,最后才把题目定为《行政之研究》。作为现代行政学开山之作的《行政之研究》其实并不象有人

º认为的那样只“是很一般,很宽泛和很模糊的”,¹“并没有进行实际的行政研究”,相反,它

包含着丰富的行政学思想。

一、行政学研究的必要性

需要是科学发展的内在动力,“社会一旦有技术上的需要,则这种需要就会比十所大学

»更能把科学推向前进。”对于这一点,威尔逊具有充分的认识,他认为“决没有任何一门实

用科学,当还没有了解它的必要性时,会有人对它进行研究。”在威尔逊所处时代之前的很长一个时期,对政府行政管理活动的系统研究并没有得到人们的重视,如同威尔逊所言,“在本世纪度过它最初的青春年华,并开始吐放它在系统知识方面独特的花朵之前,谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政学著作。”因为,一是行政管理“被认为是

政治学研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1998年第3期‘实用性的细节’,只要博士们在理论上取得一致之后,仅仅由办事人员就可以加以处理。”二是因为“在很早的时代,麻烦之处几乎全部集中在政府结构上面,而因此结构问题就成了吸引人们思考的焦点。在当时很少或完全没有行政管理的问题,至少没有引起行政官员注意的问题。那时政府的职能很简单,因为生活本身就是简单的。”而到了威尔逊所处的时代,资本主义已进入了上升阶段,随着经济和社会的快速发展,社会公共事务日益增多,政府的职能不断扩大,而且更加复杂、更加困难,就象威尔逊所说的那样,“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂化起来,尽管它当初曾经一度是很简单的”。“政府的职能在逐日变得更加复杂和艰难,它们并且在数量上也同样在大大增加。行政管理当局在把它的手伸向每一处地方以执行新的任务。”如果说我们“在以往许多世纪当中就可以明显地看出政府活动方面的困难在不断汇集起来,那么在我们所处的世纪则是眼看着这些困难正在堆积成无以伦比的高峰。”因此,威尔逊认为,当时的美国仅就文官制度进行改革是不够的,“当号称文官制度改革的运动,在实现它的第一个目标之后,将会进一步不只是求得‘人事’方面的改进,并且还要改进我们政府机关的组织机构与工作方法。因为问题很明显,这些机关的组织机构与工作方法,是继‘人事’问题之后,急须加以改进的对象。”因为“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样,其机能已经得到扩张,其身体已经长大,但同时却在动作上变得笨拙了。它的精力和它的年龄的增长,跟它所具有的生活技能相比较,已经彻底不相适应。它得到了力量,但却没有学会举止的方法。因此,现在我们已经面临着需要进行更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻”;“这就是为什么应该要有一门行政科学,这就是为什么会有这样一门科学的理由之一。”

行政学在19世纪末20世纪初产生是与时代生活所提出的要求分不开的。随着国家经济和社会事务的发展以及政府职能的扩大,“与制定一部宪法相比较,贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”,政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导,以“力求使政府不走弯路,使政府的事务减少一些不成体统的样子,加强和纯洁政府的组织机构,并使其各种职责都获得尽责的美名。”这就是威尔逊所谓“为什么当今的行政工作必须是如此认真而又系统地加以调整,使之适合于小心试验过的政策标准;为什么我们现在正产生一种前所未有的行政科学”的根本原因之所在。

二、行政学的目标和任务

威尔逊明确地提出了行政学的目标和任务,他说:“行政学研究的目标,在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务,其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。在这个问题上,我们当中显然需要求得更多的启示,然后只有通过仔细的研究才能提供这种启示。”这里,威尔逊从行政学研究的起点和具体研究内容两个方面对行政学研究的目标和任务作了明确的界定。任何一个国家的政府,在从事行政活动前,首先要明确其职能任务是什么,任务的范围有哪些,政府应该管什么,不应该管什么,威尔逊在此所强调的“适当”,即是指凡公共事务应当由政府管理,而其它社会组织不能承担,这才体现“适当”;反之,政府统管包揽一切社会事务,或应该由政府承担却又不管,均为不“适当”。因此,威尔逊认为行政学研究首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担什么职能任务,行政学应该以行政职能作为其研究的起点;其次就是要研究政府用什么方式方法进行管理,才能提高行政效率,完成任务,这些构成了行政学各个

威尔逊的行政学思想

部分的具体研究内容。威尔逊特别强调,作为一门科学,行政学的研究不能仅限于“纯粹技术细节的那种单调内容,”而应对行政管理的各个方面开展理论研究,使行政学的理论既有深度又有广度,形成“行政管理比较高深的理论”,进而他提出“行政管理学的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来,并使它们深深植根于稳定的原理之上。”

三、行政的实质

在威尔逊之前,作为行政学研究对象的行政概念一直是包含在政治概念之中的,因此,也不可能有一门独立的行政学。作为行政学的创始人,威尔逊最大的贡献就在于提出了政治——行政二分法并据此将行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来。威尔逊对行政的本质主要是通过将其与政治和宪政制度等概念进行比较而揭示的。威尔逊认为:“行政管理是政府工作中极为显著的一部分,它就是行动中的政府;它就是政府的执行,政府的操作,就是政府工作中最显眼的部分,并且具有与政府本身同样悠久的经历。”就行政与政治的关系而言,一方面,行政不同于政治,“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的,但政治却无需乎自我找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动,而在另一方面,‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成,但行政管理并不因此就是政治。”而另一方面,行政与政 …… 此处隐藏：8046字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……