城镇化城市治理与法治

城镇化、城市治理与法治

任进

2013-06-15 22:42:00 来源：《行政管理改革》2013年第6期

[摘要] 城镇化进程中涉及经济、社会结构和利益格局的调整，往往导致社会矛盾增加甚至群体性事件发生，城镇化也使地方政府公共服务和社会管理的职能增加、责任加大。如何处理改革创新与城市依法治理的关系，是城镇化面临的新课题。中国特色新型城镇化是一项系统工程，需要发挥市场配置资源的基础性作用和各级政府的作用，需要重视法治的规范和保障功能，也需要研究总结城镇化发展和城市治理的经验教训。

[关键词] 城镇化；城市治理；法治

[党的十八大提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推动城镇化和工业化、信息化、农业现代化协调发展。中国特色新型城镇化是一项系统工程，需要发挥市场配置资源的基础性作用和各级政府的作用，需要重视法治的规范和保障功能，也需要总结城镇化发展和城市治理的经验教训。

一、城镇化与城市治理模式

（一）城镇化与城市化

在我国，“城镇化”与“城市化”的概念不同。根据1989《城市规划法》，“城市”是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇，但该法被2007《城乡规划法》取代，“城市”的法定定义已不存在；而且城镇化将“镇”单列出来，强调中小城市和镇的地位。因此在我国，应更多使用“城镇化”概念，但在国际比较和研究中仍可使用“城市化”提法。

一般认为，城镇化是指伴随工业化的发展，非农产业持续向城镇集聚、人口向城镇集中、乡村向城镇转化、城镇数量和规模不断扩大、城镇生活方式和城镇文明逐步传播扩散的历史过程。

改革开放以来，随着经济持续快速发展，我国城镇化取得很大进步，城镇化率由1978年的17.9%上升到2011年51.3%，但是我国城镇化仍然滞后，给经济、社会的持续、快速、健康发展带来了一系列的问题。因此，促进城镇化健康发展，是我国现代化建设的历史任务。

（二）国外城市化和城市治理模式

从工业革命以来的人类发展史看，一国要实现现代化，在推进工业化的同时应同步推进城市化。西方国家的城市化率，一般在75%～80%，甚至更高，但由于各自不同的经济、政治状况，各国形成了不同的城市化和城市治理模式。

1．由市场主导的松散型城市化和城市自治：以美国为例

美国是市场经济的代表，也是典型的联邦制国家，其一贯坚持由市场主导调节经济，在城市化中也由市场占主导地位，并实行城市自治。经过一百多年来的发展形成松散型的城市化，联邦和州政府一般较少进行干预或调控。

美国殖民地时期城市沿袭英国近代教区、自治城市和特区模式。从19世纪末到20世纪70年代，伴随工业化的快速发展、对西部地区的开发和对郊区的扩张，美国城市化率在1970年已超过70%。此后，城市化增速放缓。目前，美国城市化水平已经超过90%，但人口密度偏低。

美国行政区划分为三级：联邦、州和地方。州以下地方单位，有县、市、乡、镇、市镇、村镇等。美国实行家乡自治（home rule），其中，市是当地居民为地方的利益与便利和办理地方事业，经州特许或由州法规定而成立的，通常享有比县更多的决策权和自治权，提供更广泛的服务。美国城市自治政府体制大致有三种：市长-议会制、议会-经理制、委员会制。

2．政府调控下的集聚型城市化和城市自治：以西欧为例

西欧国家的城市化依然建立在市场机制的基础上，只是相比美国，西欧国家侧重采用集聚型城市化模式，政府运用规划、法律有效地引导、调控城市化的发展。

在英国，产业革命后，随着工商业的迅速发展，大量农村人口涌入城市；在工商业发达的地区，形成许多新的城市中心。1835年英国议会通过《城市法人法》，城市成为“自治法人”；1909颁布的《住宅与规划法》是世界上第一部城市规划法。以后，由于人口向伦敦及其他大城市高度集中，1972年制定《地方政府法》，1963年制定《伦敦政府法》，以后不断修改。英国城市结构，在英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰不尽相同，城市自治政府包括议会及其执行机关，市长多由市民直接选举产生。

法国的领土单位是：大区、省、市镇、海外领地和具有特殊地位的地方单位。法国城市化较晚，但发展较快，且注重与农业现代化结合。法国与市镇有关的法律，主要是1884《市镇法典》及其修改。法国市镇具有独立的公法人资格，享有自治权，市镇设议会由市民直接选举产生，并设市镇长作为执行机关。除巴黎等少数区域外，大多数市镇的法律地位相同。2003年修宪后法国国家结构形式为分权单一制，市镇自治权有所扩大。

德国作为联邦制国家，最初是历史上城邦君主之间的联盟， 1871年实现了民族统一，开始步入工业化和城市化快速发展的轨道。在德国，除柏林、不来梅和汉堡三个城市州外，各州地方政府的主要区域单位是乡镇和县（市）。由于德国独特的地理环境，大部分乡镇在德国是指城市化的区域；县主要存在于农村地区；地位较为重要、且居民人数超过10万的县，称为城市县。在巴伐利亚等州，相当于县的区域称专区。《联邦德国基本法》第28条明确规定实行乡镇自治，但各州的城市自治政府体制不尽相同。

（三）政府主导与市场基础性作用相结合：我国城镇化特点

我国城镇化具有长期性、艰巨性和复杂性等特点，这要求我国从实际出发，积极稳妥地走出一条中国特色城镇化道路，做到公平共享、集约高效、可持续。政府有效调控与市场基础性作用相结合，是我国推进城镇化的一大特色和优势。 城镇化过程是一个经济发展过程，而且是一个涉及到自然资源、生态环境、公用事业、社会管理和行政管理等问题的综合过程。大多数国家的城市化过程中，市场机制起主导或重要作用，但政府不可或缺，也要发挥引导、规制、规划等作用，但在我国城镇化中，政府扮演着更重要的角色，特别是各级地方政府，拥有比西方国家地方政府更广泛的职能。

但是，城镇化的过程涉及生产要素集聚和更高效率配置，还必须充分发挥市场配置资源的基础性作用，不能违背市场规律和城镇化发展规律，以行政方式、长官意志拔苗助长、“人为造市”，违法损害群众权益。另外，社会力量和公众在城市治理中的作用，也不能忽视。

二、政府在推进城市（镇）化中的作用

我国实行不同于西方国家的政治体制、国家结构形式和地方制度，推进城镇化、城市治理也具有中国特色，但西方国家重视依法推进城市化和治理城市等做法值得研究、关注。

（一）域外经验：以德国、日本为例

德国在推进城市化过程中的先进理念与治理经验，表现在以下几点：一注重区域协调发展。《联邦德国基本法》第106条规定，德国应追求区域平衡发展和共同富裕；二大中小城市合理布局；三重视城镇规划，强调功能完整、公共设施建设立足长远、专家和公众参与；四突出特色产业支撑，城市规模大小不等，但各有特色；五关注文化遗产、环境保护，注意人口社会融合。

日本作为“二战”后首个实现工业化的亚洲国家，其城市化的经验值得关注。1945年日本战败时城市化率只有28%，到2011年，日本的城镇化率为91.3%。日本的城镇化进程，主要是依靠工业化的推动，政府在城市化过程中也发挥了重要作用。日本政府的做法，一是针对大城市带发展过于集中而中小城市和农村地区出现“过疏化”的现象，投入大笔资金进行基础设施建设，促进了中小城市和农村地区的发展；二是日本国会制定了《向农村地区引入工业促进法》、《新事业创新促进法》及《关于促进地方中心小城市地区 …… 此处隐藏：3824字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……