关于行政复议前置制度几个问题的看法(2)

行政复议前置

行政专业知识和管理经验方面的优势迅速解决具有专业性的行政争议。四是有利于减轻法院的诉讼负担，“确立行政复议先行处理原则，可以使大量的这些行政案件解决于行政复议程序之中，可以减轻法院行政审判的压力，使法院可以集中

精力审理经过复议仍解决不了的行政争议案件。”[5]

复议前置制度自从确立以来，虽然在降低争议解决成本、强化行政机关内部监督等方面取得了一定的效果，但由于这个制度存在诸多弊端，无论在理论还是在实践中都存在诸多问题，招致越来越多人的批评和质疑，改革和完善复议前置

制度的呼声也越来越高。笔者认为，复议前置制度存在的主要弊端有：

（一）剥夺了行政相对人在行政争议发生时选择救济方式的权利，提高了行政诉讼救济的门槛。在日益崇尚个人自由的时代，尊重当事人对法律救济程序的自主选择越来越成为各国的共同趋势。立法者应当相信相对人为了维护其私人利益完全能够作出理智的选择。赋权，而不是限权，应当成为立法者的共识。赋予相对人行政复议和行政诉讼选择权，同样也会实现复议前置制度所期望的目的。因此，强制性地复议前置规定不但不能更好地保护相对人的合法权益，反而成为公民维护自身合法权益的绊脚石，这是设置复议前置制度最大的弊端所在。

（二）复议前置在很多情况下不但不能实现降低争议解决成本的目的，反而会给相对人造成更大的讼累。强制性要求将复议作为诉讼的前提，使得想通过诉讼解决行政争议的当事人不得不先行复议，无形中增加了行政相对人精力、财力、时间等的投入，增加了诉讼救济的成本，这与服务、高效、便民的理念相矛盾。而行政复议居高不下的维持率也使复议前置降低成本的愿望落空，使相对人被迫

行政复议前置

多走了一道甚至数道程序（案例中的情况足可佐证），与其如此，不如将行政复

议的选择权交给相对人。

（三）现行法律、法规对复议前置制度缺乏系统规定，存在设置标准不明确、设置不规范、设置正当性不足等问题，不但法律，行政法规、地方性法规也可以设置复议前置制度，层级不一，造成复议前置范围广、各地执行不一的弊端，损

害了法律的严肃性和统一性。

（四）理论与实务部门对复议前置范围、具体适用认识不一，导致实践中相对人为更好地选择救济途径及时保护自身合法权益，历尽艰难，几经折腾，费时费力，甚至导致申请人的申请超过申请时限，严重影响了申请人的利益。如前述案例，一个是颁发国有土地证的行为，一个属于撤销国有土地证的行为，由于对土地登记发证和撤销土地登记发证行为是否属于复议前置存在不同认识，经一审法院审理并作出判决后，至二审法院才认为“本案应当先申请行政复议”，驳回申请人的起诉，无形中加大了相对人的维权成本。再如案例一中，由于实务部门对撤销土地证的行为是否属于复议前置认识不同，导致申请人不仅因为超过复议申请期限丧失了行政复议救济权，同时也因为法院对复议前置的认识分歧丧失行政诉讼的救济权，这显然是不合理的。案例二中， S公司在知道政府撤销土地证的具体行政行为未超过60日法定复议申请期限向法院提起行政诉讼，因为一审、二审法院对政府土地发证行为是否属于复议前置认识不一，致使S公司在申

请行政复议时已大大超过60日期限。虽然根据国务院法制办公室国法函

[2003]253号关于“公民、法人或者其他组织提起行政诉讼至人民法院生效裁判送达之日的时间，不计入法定行政复议申请期限”的规定， S公司的行政复议

行政复议前置

申请并未超过法定复议申请期限。但在此之前，各地行政复议机关对因申请人不了解行政复议前置的规定而选择诉讼救济耽误法定行政复议申请期限时，能否认为是属于《行政复议法》第九条第二款规定的正当事由，认识不一，当然做法也

不一，最终导致的后果是部分申请人因此丧失了行政复议救济权。

（五）强制要求行政相对人先行复议，使相对人对作为自身行政内部监督机制的行政复议，产生不公正疑虑。由于目前我国行政复议工作人员不足，有的工作人员素质不高、专业化不强等原因，也由于部分地方“官官相护”思想的存在，行政复议的公信度值得怀疑，“公民对这些复议机构信任程度不够。 复议机关与作出具体行政行为的行政机关具有行政隶属关系，这就决定了复议机关在裁决行政纠纷时难以十分公正。 复议机关不愿当被告的心理，也影响了行政复议决定的公正性。”[6]因此，根据目前复议制度执行现状，规定复议前置，只会给相对人 “立法偏向行政机关”、“立法部门利益化”、“故意制造诉讼障碍”的感觉，进而对行政机关产生抵触，对制度的公正性也产生怀疑。如果行政复议制度确实发挥了应有作用，赢得了相对人的信任，那么相对人自然会毫不犹豫地选择行政复议这条途径。因此，设置复议前置制度其实并无太大的意义。

（六）与人民法院相比，行政机关并不一定具有专业优势，且即便具有专业优势，也并不因赋予相对人复议选择权而丧失。根据《行政复议法》及实施条例的规定，由复议机关的法制工作机构具体负责承办复议案件，并非由专业处室承担，法制工作机构的专业性并不明显。多年来人民法院也积累了丰富的行政办案经验，在专业上与复议工作人员相比并不逊色（据统计，1998年至2002年全国法院共审结一审行政案件464689件，比五年前上升65%，2008年全国法院审结

行政复议前置

一审行政案件已达109085件）。况且，司法最终审查原则也决定了法院办案人员应当比其他部门人员更具有专业素养和法律素养，只有这样，司法作为最后一

道防线才不会失真。

三、行政复议前置制度完善??缩小直至取消

随着人权、法治理念的发展，尊重当事人对法律救济途径的自主选择，已成为世界各国的共同趋势。笔者认为，如前所述，我国的复议前置制度有利有弊，利弊权衡之下，显然弊极大而利极小，不宜因这些较小的所谓利益，而以牺牲相对人的选择权为代价。因此，复议前置制度不符合法治理念的基本要求，也不利于切实保护公民的合法权益。我国行政复议作为一种救济途径，应当充分尊重当事人的权利选择及行使，在行政复议与行政诉讼的衔接上，赋予相对人自由选择权，由相对人根据自已的意愿作出一个最有利于自身利益的选择。当然，改革也不可能一蹴而就，根据我国目前的情况，最好的做法是根据形势发展，不断缩小

复议前置范围，最终取消复议前置制度。

（一）缩小或取消复议前置制度符合行政复议制度发展的趋势

英国、法国等西方国家也经历了从复议限制到复议自由选择的发展过程。“法国在1889年卡多判决前，行政自我监督是行政诉讼的必经前置程序，任何行政案件未经行政机关自我再审核，便不能向行政法院起诉。卡多判决后，便不再把行政自我监督程序作为行政诉讼的必经程序。”[7]“在法定的救济手段和司法审查所要达到的目的相同时，英国法院原则上认为，这是两种并存的救济手段，当事人可以选择利用其中任何一种救济手段，然而司法审查不能因为法定的救济

行政复议前置

手段存在而当然被排除。法院也不能要求当事人先行使用其他救济手段，然后才

能申请司法审查。”[8]

值得欣喜的是，我国立法机关也认识到了复议前置制度存在的弊端，在法律修改过程中，对原有的一些复议前置规定作了修改。如2002年4月18日修改后的《进出口商品检验法》第二十九条规定：“当事人对商检 …… 此处隐藏：2780字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……