行政执法与刑事司法的衔接现状探析

行政执法与刑事司法的衔接现状探析

----------以食品安全为视角

淅川县检察院 全自先

近年来，随着社会经济的发展，破坏市场经济秩序的违法犯罪案件不断增多。但是，在经济违法犯罪案件发案数逐年增长，行政执法机关查办案件大量增长的情况下，由于在产品质量与食品安全监管方面职责弱化，行政执法与刑事司法的衔接出现脱节，食品安全犯罪移送司法机关追究刑事责任的案件少之甚少，大量的案件未能进入司法程序，对违法犯罪行为的打击处罚力度不够，无形中助长了不法分子的违法行为。食品安全关乎民生民利，越来越成为社会各界持续关注的重点，笔者通过对食品安全行政执法与刑事司法的衔接现状调查，认为为了确保产品质量和食品安全，当前应务必抓紧建立健全行政执法机关与公安机关、人民检察院相互配合的长效工作机制。

一、 行政执法与刑事司法的衔接现状

1.行政执法中“有案不送”、“以罚代刑”问题仍然比较突出。通过调研发现，法规建立起来的行政执法与刑事司法衔接机制在实践中并未能完全发挥其作用，行政执法部门移送案件逐年下降，行政执法不同部门以及相同部门在不同地区移送案件不平衡，以罚代刑还相当严重。根据调查，行政执法机关每年查处大量的行政违法案件，但移送涉嫌犯罪案件线索的却非常少。行政机关的移送权常常成为要求违法者多交罚款或保证缴纳罚款的要挟手段，违法者为了逃避刑事处罚，也宁愿接受罚款。

2.两法衔接机制仍停留在行政层面。 目前我国关于行政执法与刑事司法衔接机制的框架主要由行政法规、部门规章甚至是一些指导性文件构建而成，相关规定比较零散而且具有极大的局限性。两法衔接涉及到行政机关与司法机关的分工、配合和制约，司法机关和行政机关分属两个不同的系统，双方在共同出台规范性文件或各自在出台

规定时更为倾向本方利益，无法形成行政执法与刑事司法的整体合力，缺乏由全国人大或者其常委会制定的法律进行调整所具有的法理基础。我国现在衔接机制的建立和运行仍然停留在行政操作层面，致使两法衔接事实上处于无“法”可依的状态，进而导致已有的衔接机制大多停留在书面文件、联席会议、联合执法层面上，空转无效，运行乏力，实质性工作难以展开。

3.衔接工作缺乏有力的组织协调。 行刑衔接工作涉及多个部门，衔接机制的正常运行需要大量的协调工作。但由于缺乏强有力的部门牵头协调，导致绝大多数衔接工作主要是通过刑事司法机关与各行政执法单位个别协调沟通、召开座谈会、个案协调会等方式进行，通过联席会议制度、案件查询、两书抄备审查(由行政执法部门主动抄送《行政处罚决定书》和《涉嫌犯罪案件移送书》)等进行衔接，无法建立起覆盖所有行政执法机关、统一高效的衔接工作机制。

4.衔接范围有待于进一步扩展。 (1)目前衔接的渠道比较狭窄，虽然要求所有行政执法部门予以衔接，但是实践中仅限于经济执法部门，并没有扩展到所有行政执法部门。(2)衔接案件的范围狭窄，仅限于经济犯罪，而没有拓展到所有刑事犯罪案件。(3)仅限于单向衔接，过多强调的是行政执法机关与司法机关的衔接，而不是双向衔接。

(4)移送案件出现不平衡的现象，行政执法不同部门因行政执法的严格性、规范性不同移送案件数量不平衡。两法衔接机制涉及的案件一般是由行政执法机关先行查处后移送到公安机关，公安机关立案多少很大程度上取决于行政执法机关的移送积极性。如果行政执法机关不及时向公安机关移送涉嫌犯罪案件，公安机关很难主动进行立案侦查。

5.案件信息渠道不畅。 虽然近年来也建立了联席会议机制和网上案件信息共享、流转平台，但真正通过信息共享平台或由行政执法机关定期向公安机关和检察机关通报而查处的破坏市场经济秩序的

案件，仍然凤毛麟角。检察机关、公安机关无法监督执法机关是否把所有涉嫌犯罪案件信息均放在平台上，检察机关对于应当移送而不移送的情况也就难以掌握。目前，公安、检察机关获取涉嫌犯罪案件线索仍主要来自于群众举报、媒体曝光等。

6.对行刑衔接工作的检察监督具有局限性。 首先，行政机关多具有管人、管钱、管物的权力，而检察机关为了自身发展的需要，不得不协调处理好与各个部门的关系，监督困难重重。其次，目前检察干警中比较缺乏熟悉行政执法中各行业专门知识的专业人才，势必影响监督职能的发挥。其三，法律中没有对检察机关的监督给予明确授权。依据现行两法衔接机制《规定》，基本上是行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪的前提下，行政执法机关应该如何移送、公安机关应如何处理的问题，而问题的症结却是“不移送”! 法律虽然规定，检察机关对于行政机关的执法行为具有监督权，但是检察机关缺乏必要的手段对当地行政机关处理的案件信息进行及时的了解。

二、行政执法与刑事司法衔接机制存在问题的成因

因为行政执法领域“以罚代刑”现象的普遍存在，导致生产经营领域违法犯罪行为屡禁不止，屡罚不绝，造成被罚者为“挽回损失”变加变本加厉的进行违法犯罪的恶性循环，使无序生产、经营，无序竞争充斥市场活动，正常的社会管理和市场秩序遭到严重破坏。深入分析，当前行政执法与刑事司法衔接机制的存在问题的成因可归结为以下几个方面。

1、立法方面的原因 刑法中对于行政犯罪问题的立法存在缺陷。刑法虽然是规定犯罪与刑罚的部门法律，但却具有调整功能跨越领域的特有属性，是实现行政法规立法目的的保障。在我国现行执法实践中，大量行政违法行为在法律上止于行政法律法规，现有的行政法律中对于行政违法设臵了许多处罚措施，然而，对于行政犯罪行为却很少涉及，即使偶尔提及，也只作原则性规定，一般规定为“构成

犯罪的，依法追究刑事责任”，但是，与刑法并没有形成呼应，刑法中没有合适的罪名或罪状与其匹配，立法上的短裂必然导致放纵犯罪，阻碍了行政执法与刑事司法的衔接。目前法律规定中关于行政违法同时又触犯刑法，即由行政违法过渡到刑事犯罪的情形如何建立追究机制，从责任主体到相关行政执法与刑事司法机关的权利与义务、证据转换程序、规则等等，尚没有配套的法律规范，至今只有若干行政规章或准司法规范，没有形成统一、系统的法律法规体系。

2、来自行政机关原因 随着行政活动领域及行政管理职能的扩张，导致了行政权的膨胀和蔓延，而对行政权的制约力量不足，也导致了行政执法与刑事司法的顺利衔接。首先，部门利益问题。行政执法中凡是牵扯到行政征收、行政处罚中的罚款案件，行政机关多是非常积极，而牵扯到其他行为种类的案件，则积极性要小得多。其次，行政机关对于应当移送的案件如果移送则需要其准备证据材料，并且涉嫌刑事犯罪案件的被告人因受了更严厉的惩罚而有可能对其打击报复等等原因将导致涉罪案件不移送，对于应当移送的案件而不移送的案件，即使有检察机关发出检察建议，其法律效力和强制力也没有保障，对行政机关缺少有效的制约和监督机制。

3、来自检察机关原因 目前我国检察机关的法律监督权主要限于诉讼领域，而对于行政执法的检察监督尚处于起步阶段，法律层面依据不足，难以找到明确的法律依据。实践中检察机关对行政执法的监督主要包括两方面的内容：一是监督行政执法机关办案过程中，是否没有将涉及刑事犯罪案件依法移送司法机关处理；另一方面是监督行政执法机关工作人员在行政执法过程中，本身是否有滥用职权、徇私舞弊等触犯刑法的行为，如果构成渎职犯罪的，依法按照刑法侦 …… 此处隐藏：5087字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……