城中村改造中失地农民的再就业问题调查研究——以长沙市银盆岭村

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城中村改造中失地农民的再就业

问题调查研究

——以长沙市银盆岭村银馨家园为例

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前言

所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。

失地农民是指在快速工业化、城市化进程中，由于大量农业用地转化为非农业用地或由于移民等原因出现的一类特殊人群，他们既不同于普

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通农民，又有别于城镇居民，成为了社会发展中的一个边缘群体。

由于自身素质、体制和管理等方面的原因，一部分农民失地又失业，成为新的困难群体。在城市的生活中，失地农民很难适应城市新的生活方式，也很难找寻到适合他们能力的工作，他们就象失去武器的士兵，在城市中寸步难行。

失地农民大部分世代靠农业、养殖为生，一旦失去土地也就失去了生存的根本，在专业技能上，他们一般都对农业操作比较熟悉，而对非农领域的技能知之甚少，加之年龄偏大，没有职业技能的他们很难跟城市中的技术工人、大学毕业生

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去竞争，很难与日益更新的岗位需求接轨，无法找寻到工作岗位的失地农民，失地即失业。政府在推行农转工安置政策的过程中也作了很多努力，想了很多办法，但由于安置失地农民就业的单位数量有限，为了提高就业安置率，除一部分幸运的被征地农民被安置在国有企业以外，许多人被安置在没有任何保障的私营企业。这一部分人并没有正式上班，也没有领到工资，仅仅领到了有限的安置费在由农转工转为农转居以后，现行的政策并没有将这一部分人列入保障范围。

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文献综述

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1.1城中村现状及改造的必要性

“城中村已经严重阻碍了城市化进程。改造城中村是城市化进程的必然，也是实现社会结构和社会管理现代化的需要，更是提高城市土地利用率的要求”（《城中村改造问题思考》方俊才）。从这可以看出，解决农民的失地和再就业不能靠阻止城中村改造，只能从其他方面想办法。比如从农民自身和政府等相关部门出发来寻求解决办法。

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1.2城中村改造中失地农民再就业的策略和措施 “极少部分人可以顺利就业，多数人未就业闲置在家；失地农民再就业渠道少，且缺乏稳定性；40、50人群就业率极低；失地农民再就业意识不强”（《采取措施，改变现状，积极促进失地农民再就业》周维娜，2011年）这是对失地农民再就业现状的描述，通过这个描述我认为可以看出农民自身是再就业难的重要原因，所以解决的关键在于改变农民自身问题，提高他们的就业技能，改变其就业观念，鼓励他们积极去寻找适合自己的工作，帮助他们提高自身素质，鼓励积极创业，创造更多的就业岗位。

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“失地农民再就业难的原因有：劳动力总体上供过于求，就业岗位缺乏；失地农民的就业观念落后，不适应市场竞争的要求；失地农民自身综合素质欠缺，不能提供有效劳动供给；已农转非的失地农民就业成本高，使当地企业望而却步”（《影响失地农民再就业的因素及对策》严燕飞、付继业2005年）从这可以看出，失地农民再就业问题的解决，不仅要靠政府，也要靠农民自身的改变和提高及企业的扶持和配合。我国关于失地农民的研究开始于上个世纪90年代，在本世纪初开始成为关注的焦点，其中经济学、政治学、社会学等学科都在积极进行这方面的研究。

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在“九五”国家哲学社会科学基金项目中，研究比较早的有南京师范大学邹农俭主持的国家重点课题《农民流动对中国社会结构变迁的影响》，该课题以城镇化和农民身份变革为两根主线展开研究，并出版了专著《苏南农民非农民化研究》；上海大学李友梅于1998年主持的国家课题《中国经济大开发前沿的农民问题》，对浦东开发区所带来的农民问题进行了深入的研究。进入21世纪，关于失地农民再就业的研究成为热点。从政治经济学入手，马克思主义认为，地租是一个历史范畴，是直接生产者在生产中所创造的剩余生产物被土地所有者占有的部分，是土地所有权在经济

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上实现的形式，是社会生产关系的反应，合理的土地征用补偿是解决失地农民问题的关键（廖小军，2005年）。

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1.3关于失地农民就业政策的研究

杨翠迎从中观层面对浙江省的10个市的失地农民的养老保障制度进行了归纳、总结、分析与评价。陆福兴、杨盛海在《论失地农民的可持续生计》中提出在未来征地安置政策的基本目标增加实现失地农民的“可持续生计”的内容。李平、徐孝白借鉴国际经验在对我国现行征地制度中的公共用途、补偿和程序三个关键问题进行了分析，并针对我国国情提出了相应的改革措施。张时飞在《解决失地农民问题的政策框架》中提出通过实施四项措施来实现失地农民再就业的目标。

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四项措施包括：建立惠及全部农民的社会保障机制，建议设计合理的补偿机制，强化失地农民生产在就业方向、引导和帮助失地农户积累资产。其他学者的相关研究内容也大多集中为：规范政府土地征用行为，优化土地征用补偿机制，完善失地农民法律援助体系等等。上述研究虽然突破理论层面提出了一些实际的解决方案，如针对如何规范政府行为和完善社会保障提出了相应的可操作的措施等等。但是，这些建议与方案基本都是“单兵作战”缺乏综合性的思考和深层次的探讨。

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1.4关于失地农民再就业理论的研究

从目前已有的研究来看理论研究较为匮乏。作为政策研究的有益补充的理论研究可以为政策研究提供理论基础与学术支撑。杨小凯认为目前我国的土地国有或集体所有制是威胁或者说已经制约农民争取其包括就业在内的合法权益的制度性障碍。洪朝辉也认为农民、失地、就业难、以及社会保障的丧失等窘境产生的原因是土地财产权利丧失。张孝直认为农民与政府力量上的悬殊是造成我国当前农民丧失地权的问题的根本原因，是大政府小社会的必然结果。实力弱小的农民在法律上无力与政府力量对抗。

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这些研究虽然从理论上指出了我国失地农民种种权力丧失的制度性及历史性根源，但同时存在不足之处，如研究对象范围过大，没有直接以失地农民为研究对象，关注点主要集中在农民地权以及相关的法律或制度两个方面，而没有整体上系统的分析导致失地农民面临的一系列问题的根源。研究学科背景广，但缺乏系统性综合性，缺少制度执行层面的研究和小范围实证研究等。

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1.5对失地农民就业对策的研究

魏有玲认为，政府有关部门应明确分工，国土资源部、公安局、劳动部门、民政局、社保局等各部门各司其职，为失地农民创造良好的就业条件。张明辉认为政府应在提供养老和医疗保险等方面提供制度保障的前提下优化征地补偿机制。刘伯正认为应建立就业机会均等、就业优惠政策公平的城乡一体化就业体系。陈家胜指出应借鉴国外经验，首先要建立失业保障基金，确保暂时处于失业状态的失地农民的生活得到基本保障，其次要建立有效的劳动力市场从根本上解决失地农民的就业问题。