中国古代信访制度初探

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中国古代信访制度初探

作者：杨立新 李洋

来源：《法制博览》2013年第03期

【摘要】信访制度是中华法文化极具特色一项的制度。本文从探源信访制度的中国古代发展过程开始，分析信访问题大量存在的原因，阐述古代信访制度的优劣利弊，以史为鉴，探究古代信访制度对现今的启示。 【关键词】古代信访；评价；启示

信访，群众来信来访的简称，指公民致函或走访有关部门反映情况，并要求解决问题的一种活动，是公民表达意愿和诉求的一种渠道。在中国古代，虽没有出现“信访”一词，但却存在相似的司法纠错制度，而且历朝历代都曾以不同的形式存在过。因此在信访问题，尤其是涉法涉诉信访日益凸显的今天，我们非常有必要回顾历史，以史为鉴，探索出现代信访制度的全新理念。

一、古代信访制度探源

尧舜时期设置“进善之旌”、“诽谤之木”“敢谏之鼓”，这些是我国古代信访制度的萌芽。 西周时设有路鼓和肺石制度，开辟了民情上达的重要渠道。

汉代继承了西周击鼓鸣冤制度，实行“周鼓上言变事”制度。后又有了“诣阙上书”，即越级信访行为。

唐代是我国古代信访制度相对完备的朝代。确立了“邀车架”、“括登闻鼓”、“立肺石”、“投匦”、“上表”等制度，并由相应官署或官员受理臣民的伸冤上访。

到了宋代，信访机构设置和运行机制更加完善，设立了独立的信访机构──鼓院和检院。百姓上访进状先由登闻鼓院受理，对未经鼓院者，检院不得收接。如果鼓院不受理，才可以到检院，如还不受理，即“判状付之，许邀车驾，如不给判状，听诣御史台自陈”①。

明代信访（称为直诉）受理机构主要通政使司和登闻鼓院（厅）。信访制度继续保留登闻鼓、邀车驾等信访方式。

到了清代，中国传统的信访制度发展到了巅峰，也逐渐走向了衰落。这个时期的信访，包括击登闻鼓、上书皇帝等，被统称为“京控”，即有冤抑的人到都察院、通政司或步军统领衙门申诉。

二、信访问题大量存在的原因

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（一）社会方面原因

中国自古以来人口基数大，资源有限，纠纷发生太过频繁。例如在清朝中叶（1741-1851）人口快速增长②（1851年达到4.3亿，在110年间人口增长了2.9亿），超过社会生产的增长和土地容纳的极限，土地兼并加剧伴随失去土地农民的贫困化和贫富差距的悬殊化，不仅激化了传统生产方式的固有矛盾，而且产生了大量社会问题和矛盾，使得诉讼案件日益复杂化，进而导致清朝特别是晚清时期京控（进京访）现象病态增长。 （二）政治制度原因

中国古代地方政治制度的沿革演变，可以分为分封、郡县、州郡、道路、行省五个时期。其制度相互继承又有所发展。无论是哪个时期，由于中国地域辽阔，加之传统中国农业社会生产力普遍低下，使得国家没有足够的财政支持在县级以下设立政权。这样，就会出现这样一个矛盾，大量的民间纠纷出现在基层，而在基层一级政府又不能提供完备而普遍的公共服务和社会保障。

与此同时，由于权力的高度集中，中国最高统治者在“家天下”观念的指导下，格外强调要畅通百姓举报、控告、申诉的渠道，实现对所有政府官员的监督。例如，嘉庆四年八月二十八日，嘉庆皇帝以皇祖、皇考“颁旨求言”为例，循“兼听则明、偏听则蔽”之古训，以“广开言路，明目达聪”为由开禁京控③。 （三）法律文化传统方面原因

厌讼、贱讼是中国传统法律文化的显著特征，自古以来和为贵、以讼为耻的思想根深蒂固。中国传统统治者奉行“德主刑辅”的治国方略，认为“不教而杀视为虐”，始终强调用道德的教化作用，而不是用法律程序解决当事人之间的矛盾纠纷。息讼、止讼成为中国传统法律文化的基本价值取向，是司法官员处理诉讼事务的指导思想，在这种思想的指导下，广大民众也产生对诉讼的排斥和对信访的青睐④。 （四）社会治理方面原因

中国几千年封建政治体制决定了中国在社会治理方面强调人治不注重法治，表现在信访领域就是“信大不信小，信上不信下，信访不信法”——领导的级别越高，批示越明确，解决问题越快。与此同时中国古代百姓有一种盼青天的传统，较为典型的如“告御状”、“邀车架”、“京控”等。也就是说我国古代以信访为特征的救济模式，归根到底是一种人治的救济模式。 三、对中国古代信访的评价

一方面，信访具有影响面大，成本低廉的优点，是民众表达诉求、解决问题的重要渠道。中国古代官员在解决民众纠纷的同时积累了丰富的经验，如将道德、情感因素引入矛盾解决过