城市总体规划与土地利用总体规划协调研究

第7卷　第1期

2007年3月

南京农业大学学报(社会科学版)2007.7(1)

JournalofNanjingAgriculturalUniversity(SocialSciencesEdition)

VOL.7,NO.1

Mar.,2007

关于城市总体规划与土地利用总体规划

协调问题的探讨

张　颖,王　群,王万茂

(南京农业大学土地管理学院,江苏南京210095)

摘　要:从当前两规协调研究中存在的争议问题入手,原因,在此基础上,。关键词:城市规划;土地规划;两规协调;;中图分类号:F321.1　(2007)01—0058—06

　　题(以下简称两规协调)。学者们各抒己见,提出了许多意见和建议。作者认为,在两规不协调的诸多原因中最重要的原因是规划功能定位不清,相互关系不明确,这与其在规划体系中的作用与地位有关。说到底是我国规划体系缺位,各类规划之间关系模糊和交错。正因为如此,我国有关部门也都提出建立中国统一的规划体系的设想。本文拟就两规协调问题解决路径和方法谈谈个人的看法和见解。

等方面尚存在较大分歧。

两规的规划范围不同。一种意见认为,土地利用总体规划按行政区划分为全国、省、市、县、乡五级,就规划空间范围而言,城市总体规划与土地利用总体规划的之间是点与面,局部与整体的关系。城市规划控制区不可能也不应全覆盖行政辖区内全部土地。一种意见认为两规关系是点、面关系的看法是片面的和不科学的,因为《城市规划法》第十九条规定,设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划,应当包括市或者县的行政区域的城镇体系规划。据此可认为,城镇体系规划也可分为全国省、市、县和乡五级,因此,城市总体规划的规划

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一、当前两规协调研究中

存在的主要问题

　　1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定,城市规划和土地利用总体规划应当协调。自那时起,学术界和实务界就开始就两规协调问题展开认真的研究和讨论。许多学者发表了自己的见解,大家一致认为,两规在其法律依据、组织领导和规划审批方面具有相同或相似之处,但在规划范围、规划思路、人口统计口径和用地分类

收稿日期:2007201219

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范围也和整个行政辖区相一致。

两规的规划思路不同。土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地面积、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标

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,以

供给制约和引导需求,重在控制,而且是刚性的。而城市总体规划编制时,没有自上下达的规划控制指标,城市的发展思路和城市规模是建立在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析的基础上,按照市场经济条件下城市发展的客观规律,提出城市发展目标和发展

作者简介:张　颖(1966—),女,南京农业大学土地管理学院讲师,博士;

王万茂(1937—),男,南京农业大学土地管理学院教授,博士生导师。

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规模的设想,很少考虑耕地和基本农田保护的问

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题,重在从需要出发,着眼于发展。也就是说,土地利用总体规划属有控制规划,而城市规划属无控制规划。正因为如此,纵然均由各级人民政府组织编制和实施两个规划,地方政府热衷于城市总体规划,热衷于建设大城市,都期望把自己城市做强做大,而任意扩大城市规模的倾向,规划部门为迎合政府意图,加上自身利益观念的驱使(按规划面积计酬),也喜好大规划。此外,由于土地管理体制上的原因,导致两规在城市建设用地范围上的不一致。圈内规划城市建设用地范围内的农用地转为建设用地的审批权限在国务院,圈外农用地转为建设用地的审批权限在省政府。“圈内”的用地门槛高于“圈外”,导致在编制土地利用总体规划时也不想把圈内画得过大。

中,口。,城镇人口仅为城市和建制镇建成区范围内常住人口的总和(含常住的非农业户人口、农业户人口和集体户人口),不包括流动人口。因此,导致两规中关于城市人口规模的内涵不一致,前者明显大于后者,直接影响根据

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人口规模计算的城市用地面积。

两规采用的土地分类体系各异。由于采用的土地分类不同,导致两规中用地面积数据不可比。当前土地利用总体规划中采用《全国土地分类》(过渡时期适用)(2002),其用地类型为3个一级类、10个二级类和52个三级类。而城市总体规划中采用的是《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90),其用地类型分别为10个大类,46个中类,73个小类。再加上城市总体规划用地面积采用1∶1万或1∶5000比例尺图纸上量算结

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果,基础图件、量算方法和量算误差不一致,最终导致同一地类不同内涵不同面积,相同地类无法归类比较。

为了解决两规协调问题,我国不同政府部门也参与此项研究,并对构建中国规划体系提出自己的意见和设想。国家发展与改革委员会提出由规划咨询委员会对规划之间进行衔接和论证,使经济社会发展各个领域的规划、城市规划、土地利用规划在区域规划与地区规划中融为一体。国家建设部提出城乡规划包括全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、城市规划、乡镇规划、村庄规划、风景名

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胜区规划、历史文化名城规划等。由国务院城乡规

划行政主管部门主管全国的城乡规划工作。没有城乡规划部门提出的规划条件,国有土地使用权不得出让。国土资源部强调土地利用总体规划是土地利用领域中统筹社会、经济、环境过程的基本规划,其他各项规划均应当符合土地利用总体规划,用地规模与布局应当与土地利用总体规划相衔接。

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土地利用总体规划是综合性规划和空间规划。

二、两规协调宏观层面:。众所周知,1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定,城市规划和土地利用总体规划应当协调。在城市规划区内,土地利用应当符合城市规划。1989年12月颁布的《中华人民共和国城市规划法》第七条规定,城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。1996年18号文件国务院关于加强城市规划工作的通知中重申规定,城市总体规划应与土地利用总体规划等相协调,切实保护和节约土地资源。并要求土地管理部门参与审核设市城市、建制镇和其他乡镇的建设用地和人口规模。1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定,城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。至于关于两规如何协调、如何衔接,上述法律均未加具体说明。这就给实际工作中如何进行两规协调带来很大的难度。作者认为,两规协调是必要的,但不是待协调的甲规划与乙规划相协调,也不是乙规划与甲规划相衔接,这样的思路对于问题的解决是无济于事的。由于土地利用总体规划与城市总体规划的目标、任务、内容和编制思路存在很大的差异,而这些差异是无法统一协调的。再加上两个规划在人口和用地统计口径、审批权限、编制方法层面上的不同,更增加了两规协调的艰巨性和复杂性,

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互动作用,在城镇用地规模与布局上紧密协调。这

就要求城镇体系规划做到位,要对规划区域内所有城镇的数量和规模以及位置加以确定,并进行合理布局,真正为土地利用总体规划的编制提供参考依据。目前编制的各类城镇体系规划尚未满足上述要求,也直接影响了两规协调的具体实施。有的学者提出,将土地部门和规划部门合并是两规协调的好途径。把管理土地 …… 此处隐藏：8460字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……