城市化进程中的耕地保护问题的研究

城市化进程中的耕地保护问题的研究

杜晓艳，陈龙乾，尚爱国

（中国矿业大学 国土资源研究所，江苏 徐州 221008)

摘 要：改革开放以来，随着我国经济的迅猛发展以及人口及其消费量的不断增长，工业和城市建设日益扩大，对土地的需求量也越来越大。尤其是在城市化急剧扩张的情况下，“城市化”已成为21世纪初众多流行的新概念之一。然而在城市化的进程中，有很多良田已被建筑物长期占用。土地资源特别是耕地资源的短缺，已成为我国新时期经济发展的一个主要障碍。为此，针对目前我国面临的耕地不断减少的问题进行初步探讨，并在此基础上提出了应对措施。

关键词：农业经济；城市化；综述；耕地保护；问题；措施

中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1003─188X(2006)09─0012─03

1 城市化建设与耕地保护之间的矛盾关系

1) 城市化建设是社会经济发展的需要，需要有一定土地作为保障。近年来，我国的城市化发展已步入“快车道”，成为建国以来半个世纪中我国城市发展的最快时期。据统计，1998年我国城市人口约3.8亿，城市化程度大约为30.4%。目前，我国城市化水平为37%左右[1]，正处于加速发展时期。但与世界相比，发展还是很慢，1996年世界城市化水平已经达到45.5%，而日本在1990年就达到77.4%。据专家预测，我国到2050年，城市化水平将提高到70%，在未来50多年中，将会有约5亿农村剩余劳动力及其家属进城。这样不仅要建立大量新兴城市，而且现有的许多城市都要不同程度地扩大规模。土地是城市的依托，城市化建设必然要有一定的土地作保障。10年后，全国城市化水平提高到47%时，至少需要150万hm2土地作为城市用地，其中大部分是耕地[1]。

2) 我国人均占有耕地面积少，耕地后备资源有限，耕地急剧减少，耕地保护形势严峻。 我国人均占有耕地的面积仅相当于加拿大的1/17，美国的1/8，印度的2/5，大大低于全世界人均占有近0.33hm2土地的水平。据国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室联合发布的土地利用现状调查最新公报显示，全国耕地面积1.22亿hm2，人均耕地面积0.09hm2，仍不到世界人均耕地

收稿日期：2005-10-31

基金项目：江苏省自然科学基金资助（BK2002117） 作者简介： 杜晓艳（1982-）,女，江苏靖江人，硕士研究生，(E-mail)

vivion0889@。

的1/2，而且地区分布很不平衡。据统计，我国荒山荒地0.33亿hm2多，其中宜于耕种的只有0.13亿hm2，全部开垦出来，耕地总面积增长也不多。 新《土地管理法》着重强调了加强耕地保护问题，其目标是确保耕地总量的动态平衡。“新法”明确规定“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占地单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”[2]。但是我国耕地资源的主要特征却是人均耕地少、耕地后备资源不足、质量低，且日益减少。在自然条件和生产力允许的条件下，绝大部分能开垦的土地已被开垦。此外，目前我国人口还在以每年1000多万人的速度增加，经济建设正处于快速增长时期，“吃饭”和“建设”给耕地带来的压力，有增无减，并没有缓解。近年来，耕地面积连年锐减，尤其是一些优质耕地的减少，很难靠开发来弥补，目前这种趋势还在发展。地方开垦条件差或土地后备资源的匮乏，致使其既实现确保耕地不减少的目标而又同时不影响经济的发展相当困难。据有关方面预测，到2010年，我国还要增加1亿多人口，而非农建设占用耕地、陡坡退耕、灾害毁地3项，可能还要减少耕地近0.07亿hm2。

2 耕地减少现状及原因分析

2.1 现状

国土资源部最新发布的全国土地利用变更调查结果显示，2004年全国耕地净减少80.03万hm2，人均耕地面积已从2003年的0.11hm2减少到0.09hm2。调查显示，2004年全国建设占用耕地14.51万hm2，灾毁耕地6.33万hm2，因农业结构调

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整减少耕地20.47万hm2，生态退耕73.29万hm2，以上4项共减少耕地114.59万hm2。同期，土地整理复垦开发补充耕地34.56万hm2。

国土资源部对用地变化情况分析表明，生态退耕仍是耕地面积减少的主要因素。经实地调查，2004年度全国生态退耕73.29万hm2，其中退耕还林69.54万hm2，还草3.72万hm2，还湖0.03万hm2。从往年土地变更调查结果来看，全国耕地面积由1996年10月底的1.30亿hm2，减少为2004年10月底的1.22亿hm2，耕地净减少0.08亿hm2。 图1是从1997年到2004年间全国耕地动态变化情况，耕地逐年减少显而易见，而建设用地占用耕地量不断地增加也是不争的事实。如何正确地处理飞速发展的工业化、城市化进程与耕地保护之间的关系，值得深思。

面积/万hm 0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2004

年份/年 图1 1997～2004全国耕地减少情况

Fig.1 Loss of cultivated land in 1997～2004

32万宗，违法用地面积达500km2，浙、粤、桂3省区违法占用耕地达75.33万hm2。这种大规模的集中占用土地和违法滥用土地，不仅远远超出了经济建设的正常需求和实际开发能力，而且是以粗放、低效经营和牺牲大量土地资源为代价的。另外，一些地方政府的政绩观念也是导致耕地损失的间接原因。现在有些政府官员误以为衡量其政绩的标准是经济快速增长，城市规模扩大，而没有从可持续发展的角度来规划城市的发展，致使所谓的“政绩工程”现象发生，并且盲目地跟风圈地搞开发区建设，导致大量土地闲置甚至撂荒。

3) 我国关于国土资源保护的法律法规还不够完善。新《土地管理法》已经颁布实施，但与其相配套的各种单行法律还有待于加强完善，如由于缺乏土地征用方面的专项法规，致使征地权力的滥用并以低廉的价格征用农用土地用于非农业建设，导致耕地大量损失。根据我国《土地管理法》规定，农用土地所有权的主体是集体经济组织。这个集体经济组织在没有给出明确定义的情况下，既可以理解为村农业集体经济组织，也可以是村民委员会，还可以是乡镇农民集体等[3]。这种土地所有权产权界定不明晰的情况会造成土地保护、监督上的乏力，集体对耕地保护想为而不能为。

2

3 城市化进程中的保护耕地的应对措施

1) 加大农用土地整理力度，确保耕地总量动态平衡。新《土地管理法》实施后，我国土地管理进入了土地用途管制制度时代，保护耕地、确保耕地总量动态平衡成为我国土地管理工作的重大战略和艰巨任务。在城市建设占用耕地的同时，必须通过各种有效的途径开垦同等数量和质量的耕地，以保持一定区域内的耕地总量不变。这样就需要加大土地整理与复垦工作的力度，尽可能地增加耕地的数量，并且通过标准农田建设，增加耕地的产出量，通过对粮食生产能力的保护来落实对耕地的保护。 2) 控制大城市扩张规模，挖掘存量土地潜力，集约利用土地。城市建设用地要坚持珍惜和合理地利用土地，充分地挖掘城区存量土地潜力，提高土地利用集约率，增强土地资源对经济建设和可持续发展的保障能力，促进旧城改造，严格控制城市外延扩张。例如，许多地方通过城市内部拆迁改造和挖潜，为城市建设、房地产开发等提供了土地，减少了建设占用耕地的压力。同时，应严格土地供应，对低水平重复建设、盲目扩大建设规模和高档房地产开发，要从严控制；要依法强化土地市场管理，防止以各种开发区、大学城等名义占地圈地。

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2.2 耕地减少的原因

1) 城市化发展提速，农业结构 …… 此处隐藏：2712字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……