上海合作组织发展限制与未来展望

上海合作组织发展限制与未来展望

上海合作組織發展限制與未來展望

周耿生

清雲科技大學歐亞研究中心副研究員

摘要

二○○六年六月於中國上海隆重舉行的「上海合作組織」成立五周年慶典，受到國際社會相當的矚目與重視，該合作組織於二○○一年六月在中國上海成立，成立後歷經國際情勢的巨變，五年的發展也取得了一定的成就，成為中亞地區重要的國際組織之一。本文擬就上海合作組織的發展歷程，析論該組織邁入第六年之際，所面臨的限制因素，並進而探究該組織的未來展望。

關鍵字：上海合作組織、中亞

上海合作组织发展限制与未来展望

一、前言

二○○六年六月十五日，於中國上海隆重舉行的「上海合作組織」成立五周年元首高峰會議，引起國際社會高度關注。上海合作組織肇始於八０年代末的中蘇邊境談判，進而在一九九六年擴展成形於上海五國元首議，以至於二○○一年「上海合作組織」的正式成立，在詭譎多變國際政經局勢下，此一國際組織竟也發展出其特有之運作機制，並分別於北京及塔什干成立「祕書處」及「反恐執行委員會」兩個常設機構，在國際間也積極與各種國際組織互動並進行對話，於中亞區域發展上取得一定的成就，實為中亞地區具有重要影響力的國際組織之一，加之蒙古、巴基斯坦、印度及伊朗相繼做為觀察員國，使得上海合作組織未來發展更受到國際社會的高度重視。

然而在上海合作組織日益發展之際，如何強化組織運作功能，調和各成員國間的國家利益，深化對中亞地區的影響，該組織確實也面臨到許多的限制因素與運作問題。

二、組織發展的限制因素

檢視上海合作組織發展歷程，可以歸納該組織發展限制因素有：組織定位問題、組織形成的特質問題、組織運作問題以及大國因素與國際組織影響，四個主要限制因素：

（一）、組織定位問題

上海合作組織的成立，可溯源於八○年代末期中蘇的邊境談判，以及其後的「上海五國」，對於成員間邊界問題解決有其一定的價值與意義，但在上海合作組織成立與邊界問題解決後，究竟該組織應在中亞地區扮演怎樣的角色功能？此一定位問題一直沒有定論。該組織並不像「北大西洋公約組織」或「獨立國協集體安全條約組織」此類以軍事議題為主的組織，亦非如「亞太經濟合作會議」或「歐亞

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經濟共同體」這樣以經濟合作為主的組織，更不似「歐盟」或「獨立國協」的國家統合組織。

上海合作組織依其宣稱為「多領域、多層次」的合作組織，故所涉領域甚廣，舉凡政治、經濟、軍事、反恐、治安、能源、交通、資訊、教育、文化、環保等議題都有所論及，但始終無法擺脫「廣而不專」的困境，相關合作宣言與文件簽署繁多，但具體落實層面則相當有限，因此該組織雖強調為「多領域、多層次」的合作組織，但也顯示出組織定性的不明確，因此當中亞地區形成以某一明確定性的國際組織時，上海合作組識於該領域的功能就很容易被影響甚而弱化。另一方面，也由於上海合作組織的定位不甚明確，因而引發各界對於該組織不同的惴測與論斷，論者或有積極樂觀而抱持希望，亦有戒慎以對小心防範者而莫衷一是，但多屬對於該組織定性的一種憶測與推斷。

（二）、組織形成的特質問題

觀察上海合作組織的形成過程，主要是由成員國領導人間主導所形成的國際組織，再思藉由各領域的政策推展，進一步使政府各部門以至於民間交流熱絡，以達成組織成員的合作目標；因此，上海合作組織「由上而下」的組織形成特性極強，這樣的組織特性就不如「由下而上」的組織在落實方面來得容易；以歐盟為例，其歷經歐洲共同市場的經濟整合，以至於歐盟的政治整合，其間歷程由下而上的特性較強，因此在各種議案的落實就較為確實，這是上海合作組織所缺乏的特性，也是該組織各項議題較難落實的組織客觀特質問題。

（三）、組織運作問題

就上海合作組織的成員組成而言，兩個成員大國俄羅斯與中國，兩個中等成員國哈薩克與烏茲別克，兩個成員小國吉爾吉斯與塔

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吉克，國家實力差距甚大，六國各有其國家利益考量，而該組織亦非成員國間首要重視的國際組織，故而在具體運作上組織共識難尋；其原因可分為以下四點說明：

1.該組織強調合作對話，依照組織憲章規定，任何議案都需經所有成員國同意才可成立，在六國各有考量各求其利下，組織運作上難以有較為具體的合作共識與具體成果展現。

2.組織機制發展未臻成熟；目前常設組織僅有「祕書處」及「反恐機構執委會」，均為二００四年一月甫設立之機構，均仍處於初期運作階段。另外，要推展與落實各項合作方案方面，例如倡言中亞地區的反毒工作時，有關反毒中心的設立，就有其必要性；1而在大力發展組織多邊經貿的同時，該組織也缺乏經貿相關的協調與仲裁機制；在交通、環保等議題也有相同的問題，故知目前該組織相關運作機制仍有許多不足之處。

3.組織採行主席國輪流舉行會議方式，而每年輪值主席國各有其強調重點，使組織每年議案因輪值主席國的不同而產生影響，這種輪流做莊而相互捧場的運作模式，達到成員國間相互支持與和諧的效果，卻也易使各種議案淪為宣示性的口號而難以協力貫徹落實，使組織成為一對話平台，以組織為主體的實質功能並不顯著。

4.祕書長及相關人員的輪換，對於組織的影響則有待觀察。上海合作組織祕書處祕書長依規定任期三年，期滿後依序由成員國推派人員接任，首任祕書長中國籍張德廣任期屆滿後，將由哈薩克推派人選接任；按上海合作組織的運作制度而言，祕書1中亞反毒中心的設立，為塔吉克所大力倡議。

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處為元首理事會及外交部長理事會、國家協調員理事會的下轄事務性機構，由此而言祕書長的更替在組織運作上應不致造成大的影響，惟中國對於上海合作組織運作較為積極，在轉換非中國籍之祕書長後，是否會因此對該組織有所影響，抑或因祕書長個人特質而影響祕書處運作，則有待後續觀察。

（四）、大國因素與國際相關組織的影響

中亞地區地緣政治競逐激烈，大國因素與區域相關國際組織自然對上海合作組織有著重要的影響。另外，由於歷史上的中蘇對立，與近來中國經濟的勃興，「中國威脅論」對上海合作組織的發展亦會有一定程度的影響。

1.大國因素：

美國軍事力量進入中亞地區，使地區的安全形勢急遽變化，上海合作組織的發展也受到波折，因而該組織開始職能上的調整，以確定成員國之間以及與其他國家、國際組織合作的新互動原則；反恐怖戰爭中中亞國家不同的立場，使上海合作組織面臨新的問題，各成員國外交政策和安全戰略也會進行相應的調整，對上海合作組織需要程度產生變化。2

中亞國家要在上海合作組織和美國之間尋求平衡，就中亞國家而言，上海合作組織與美國都有其需要性，上海合作組織的成員國互為近在咫尺的鄰國，中亞國家要發展經濟、維護國內穩定，顯然在相互合作的加強，以及來自美國經濟和軍事承諾與支持都是不可或缺的。「九一一事件」後，美國不僅增加對中亞國家的經濟援助，還促使國際貨幣基金組織等機構，加大向中亞國家投資；二００二年一月，烏2如烏茲別克申請加入「上海合作組織」主要是出於安全方面的考慮，與美國的合作不僅可以達到同樣的目的，而且經濟上能得到更多的好處。這些情況使上海合作組織在安全方面的吸引力與號召力隨之減 …… 此处隐藏：6777字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……